论社会救助与社会工作的融合徐道稳2012-12-19 15:36:47 来源：《华东理工大学学报：社科版》(沪)2008年3期【英文标题】On the Integration of Social Assistance and Social Work【作者简介】徐道稳，深圳大学法学院社会学系副教授，博士，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究人员。

（深圳 518060）【内容提要】在专业社会工作恢复和重建后的较长时间内，社会救助工作与专业社会工作属于两张皮，两者在价值、知识和技巧等方面部缺乏对话的基础。

随着社会救助从道义性救助到制度性救助、从消极救助到积极救助、从单一救助到综合救助的转变，社会救助工作日益需要专业知识的支撑，需要专业理念的指导，专业社会工作也需要走出象牙之塔，服务民众，造福社会。

社会救助工作与专业社会工作在价值、制度、知识和技巧等方面开始逐步融合。

There was an invisible wall between social assistance and social work after education of social work was resumed in China. Social assistancein practice was isolated from value, knowledge and technique of social work. With transformation from moral to institutional, from passive to positive, from single assistance to multi-level assistance, social assistance gradually needs the guide of professional ideas, and support of professional knowledge of social work. Also professional social work needs to go out of ivory tower to serve people. The value, institution, knowledge and technique of social work are integrated in social assistance.【关键词】社会工作/社会救助/社会工作教育/融合socialassistance/social work/education of social work/integration社会工作是一种以助人为宗旨、运用各种专业知识、技能和方法去解决社会问题的专门职业，是确保现代社会和谐稳定的重要制度。

[1](P5)作为一项助人的制度，社会工作在许多国家都有悠久的历史；作为一门专业和职业，社会工作只有近百年的历史，在中国则更短。

无论作为一项制度还是作为一门专业，社会工作与社会救助都有密切的联系。

从现实看，社会救助是社会工作的一项重要内容，从历史看，社会救助是社会工作的主要历史渊源。

在中国，社会工作作为一门专业和职业起步较晚，但是社会工作的实践活动却一直存在，主要表现为政府的社会救助和民间的社会互助。

本文主要以政府的社会救助为主线，讨论社会救助的发展变化以及社会救助与社会工作的相互关系。

根据社会救助发展变化的特点及其与社会工作的关系，我们把1980年代以来的社会救助划分为三个阶段。

第一阶段是1997年以前，以道义性社会救助为主要特点。

第二阶段是1997年至2002年。

在该阶段，城市全面建立最低生活保障制度，社会救助制度开始走向制度化和现代化。

第三阶段是2003年至现在。

在该阶段，农村五保供养制度进一步完善，农村最低生活保障制度建设全面启动，全国范围内的社会救助体系逐步建立，专业化和职业化的社会工作在社会救助中开始发挥重要的作用。

一、道义性社会救助与社会工作教育的恢复在改革开放后的很长时间内，中国的社会救助一直沿袭形成于50年代的传统模式。

这一传统模式一直延续到80年代，直到90年代社会救助的方式和内容才开始变化。

传统社会救助的对象主要是“三无”人员和社会特困群体，其他贫困人口主要由单位或集体组织来消化，救助的方式以临时救济为主，定期定量救济为辅，救助的水平很低，具有道义性质。

传统社会救助只是民政工作一部分，甚至可以说是当时政治系统的一个点缀，对社会工作的专业知识需求不足，甚至还有所排斥。

1.社会救助的拾遗补缺功能在计划经济时代，统包统配的就业制度从形式上实现了城镇人口的充分就业，这一制度将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位中就业，单位制成为城里人的生活方式。

干部职工的社会福利待遇由单位负责，并因不同的单位而有所不同，同时干部职工家属的生老病死、生活服务也依赖单位。

农村实行人民公社制，其实这也是单位制的变种，社员的社会福利也依赖于社队集体组织。

只有单位制没有涵盖的边缘化人员才是政府社会救济的对象。

传统社会救济的对象主要有：“三无”人员，即无法定赡养人（或抚养人、扶养人）、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿；社会困难户，指因机会或能力方面的问题而致贫的社会困难群体；特殊对象，主要指符合政策规定的精简退职老职工和国民党起义人员。

实际上，符合条件并得到政府救济的对象极为有限，如1995年得到救济和补助的困难户有374.5万人，其中得到政府定期定量救济的只有12.7万。

[2](P101)当然这并不表明中国的贫困人口少到如此程度，因为政府的救济工作只是整个社会救济工作的补充，大量的社会救济工作主要通过单位或集体组织来进行。

2.政府通过扶持企业减少贫困人口为配合国有企业改革，达到增强企业活力的目标，1986年12月，全国人大颁布了《中华人民共和国企业破产法（试行）》。

该法规定，企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依法宣告破产。

但是实践中，企业破产困难重重，破产法形同虚设。

由于社会保障制度很不健全，破产后企业员工的基本生活没有相应的制度保证，因此，国家对资不抵债依法应当破产的企业不得不提供高额补贴以维持其生存，使其承担安置就业、保障职工基本生活的功能。

据统计，从1985-2001年，国家财政对亏损企业的补贴一直没有中断，累计达到6809.42亿元。

[3]此外，国家还在贷款、税收、国有资产变现和土地有偿使用等方面给予困难企业优惠政策。

对于长期亏损、确实没有工资支付能力的企业，中央要求各地千方百计筹集资金，发给职工基本生活费。

[4]在实际工作中，甚至出现了指定银行贷款给困难企业发工资的情况。

例如，1997年重庆市仅用于市属240家国有企业发放工资和基本生活费的贷款就达8000万元。

[5]国家扶持企业、由企业承担社会保障功能的后果是多方面的。

第一，企业难以成为独立的市场主体，现代企业制度难以建立；第二，企业长期依赖政府，缺乏创新的动力，经济效率低下；第三，困难职工的生活水平长期得不到提高，而少数领导者特权以自肥，出现“穷庙富方丈”现象。

1992年全国总工会的一次调查表明，国有企业的工人工资已经低于“三资”企业工人工资，全国有5%的职工家庭实际生活水平过低，陷于贫困状态。

这些家庭的人均月生活费收入仅为48.52元，相当于被调查职工人均生活费收入的32.6%，贫困家庭人口总数约为2000万左右。

[3]3.社会救助的道义性质传统的社会救助从一开始就是一种以临时救助为主、定期定量救助为辅的社会救助制度，其基本特点是救济的范围很窄，经费严重不足，救济标准很低。

1991年我国城乡贫困人口共9400万人，其中得到定期定量救助的只有396万人，占贫困人口总数的4.2%，社会救助经费总计19.5亿元，对9400万贫困人口而言，平均每人仅21元。

[6](P233)可见，我国社会救助的覆盖面较窄，特别是定期定量救助的面更窄，救助的标准很低，运作也不规范，除了孤寡病残救助尚能维持救助对象的温饱之外，其余各项都仅仅是象征性的道义上的支持，对大多数贫困人口不能起到实质性作用。

这种道义性的救助制度在1990年代被继续复制，例如，1992年全国总工会发起送温暖活动，主要在每年的元旦春节期间开展“进万家门，知万家情，解万家难，暖万家心”活动。

这种活动的宣传效果大于救助效果，其作用只能是暖万家心，不可能解万家难；求助对象的感觉是“年好过”，但日子不好过。

后来“送温暖工程”的内涵也有所变化，从年节期间的慰问，增加到维护困难职工权益、促进就业和创业，并把帮助困难职工的活动经常化和规范化。

尽管如此，送温暖活动的道义性质并没有改变，因为“送温暖工程是一项依托于原有体制、具有本土色彩的，由民间主持、党政赞助的扶贫活动，它的基本理念是‘关心’、‘支持’、‘做好事’，而不是保障公民的基本生存权利，没有真正体现政府依法对贫困人口尽责”。

[3]4.社会工作教育的恢复传统社会救助工作由专门机构按照行政系统内部的运作方式来完成，在工作过程中，工作人员不需要多少专业化的知识，同时，传统社会救助的拾遗补缺和道义性质也决定了它对社会工作专业知识的需求不是十分迫切。

但是，随着改革开放的深入发展和对外交流的不断增加，决策者意识到包括社会救助在内的社会工作必然要走专业化和职业化的道路，作为社会救助主管部门的民政部在80年代为社会工作的专业化做了一系列工作。

例如，成立民政部管理干部学院；开办6所民政学校；与北京大学签订联合办学协议，由北京大学社会学系设立社会工作与管理专业，培养高级社会工作人才；成立民政部社会工作教育研究中心。

进入90年代，有关社会救助改革的探索非常活跃。

社会救助改革的探索使社会工作的专业化和职业化问题更加清晰地呈现在人们面前。

1993年上海率先进行最低生活保障制度的探索，为后来在全国范围内实行最低生活保障制度积累了经验、奠定了基础。

同时，民政部也积极引导和扶持民间力量参与社会救助工作。

例如，通过成立中国社会工作协会，弘扬社工的理念，扩大社工的影响，广泛吸纳民间资源，开展中外社会工作交流。

另一方面，部分高校陆续开办了社会工作系（专业），并组建中国社会工作教育协会，在社会工作领域开展“学术交流、理论研究、业务培训、国际合作、咨询服务”等业务。

在1997年之前的这段时间内，社会工作作为一个概念、一个理念、一个专业在我国全面恢复并逐渐传播，社会工作的制度框架开始形成，中国社会工作协会和中国社会工作教育协会的成立是两个重要的标志。

但是这一阶段毕竟只是恢复阶段，或者说是新中国社会工作的初创阶段，社会工作和社会救助缺乏有效的衔接，社会工作的专业化和职业化水平还比较低，特别是社会工作的理念还处于文化调适期，其传播范围基本上限于学术界。