人大预算监督亟须加快从形式向实质转变摘要：在总结美、英等国家立法部门预算监督实践的基础上，可以提出一套衡量立法部门预算监督效力的评判标准，共包含权力保障、能力保障以及制度保障三大类十个指标。

利用这一评价指标体系，运用专家调查法对我国人大预算监督效力进行量化分析，其结果表明人大预算监督与实质性的预算监督仍有较大的差距。

加快实现我国人大预算监督从形式向实质转变，其着重点在于：一是加快完成《预算法》的修订；二是将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围，提高预算编制的规范性和科学性；三是增强人大对预算的审查力量；四是逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点；五是尽快提高政府预算的透明度；六是严格限制预算调整，强化预算责任追究机制；七是更好地发挥审计和社会公众对预算执行的监督职能。

关键词：人大预算监督；预算改革；预算法治化；预算民主化；预算控制权；预算责任追究机制中图分类号：D622;D624文献标志码：A文章编号:1007-5194(2011)03-0063-06每年“两会”中政府预算报告都是人大代表和社会公众关注的热点，也是“一府两院”五个报告中人大代表意见最多的。

预算――即企图通过政治过程配置稀缺的金融资源，以实现各种美好生活――是政治过程的中心。

立法部门对预算的监督权是现代民主政治体制的一个重要组成部分，在多数国家，对预算的审查监督都是立法部门的一项重要职能。

改革开放以来，我国人大对预算的监督取得了很大的进展，人大预算监督的基本框架已经建立，预算监督的形式趋于完善。

但是，从预算监督的效力来看，实质性的预算监督还没有真正发挥，这也是造成我国财政支出效率不高、行政成本居高不下、预算违法行为屡禁不止等问题的主要原因之一。

加快实现我国人大预算监督从形式向实质的转变，具有重要意义。

一、立法部门预算监督效力评判标准立法部门预算监督效力，指立法部门在预算过程中的作用和影响力，预算监督效力越高，立法部门对预算的控制就越强。

如何评判立法部门预算监督效力的大小，立法部门预算监督究竟是形式上的，还是实质性的，应该有一个客观评判标准。

总结美国、英国等国家立法部门的预算监督实践，本文选出一些因素作为评判立法部门预算监督效力高低的标准，根据这些标准影响立法部门预算监督效力的程度，分为三大类十个指标，赋予一定的分值和比重(三大类十个指标总分为100分，每个指标均为10分)，从而作为评价立法部门预算监督效力的量化指标。

量化指标大类1：立法部门预算监督效力的权力保障(50分)作为一项政治权力，立法部门的预算监督权力是否得到切实保障，这是影响其预算监督效力的首要因素。

为了实施有效的预算监督，必须保障立法部门实质性的预算监督权力，这种权力保障是多方面的，既要有法律层面的保障，还要有制度层面的保障。

立法部门预算监督效力的权力保障评判标准如下：1.立法部门预算监督权力所依据的法律是否完备(10分)。

在法治社会，法律是立法部门行使预算监督权力的前提和保障，立法部门行使预算监督权力所依据的法律应该是健全的、具有可操作性的。

这一指标由两个子指标构成：(1)宪法是否赋予立法部门对预算的监督权。

(2)立法部门是否制定有专门针对预算的法律法规。

2.立法部门是否能够独立客观做出预算决策(10分)。

立法部门的独立性是决定其预算监督效力的重要因素，否则将难以保障预算监督的客观公正性，也难以发挥实质性的预算监督作用。

这一指标由三个子指标构成：(1)立法人员是否由选民直接选举产生。

(2)立法人员对预算是否能够充分表达自己的意见。

(3)立法部门是否有合理的预算决策表决机制。

3.立法部门预算监督范围是否涵盖政府全部收支(10分)。

全面性是预算的一个基本原则。

全部政府收支都应该纳入预算，接受立法部门的监督。

如果立法部门只能监督政府收支的一部分，就在实质上削弱了立法部门的预算监督权力。

这一指标由两个子指标构成：(1)是否有游离于立法部门监督之外的预算外收支。

(2)政府向立法部门提交的预算是否详尽到具体部门和具体项目。

4.立法部门是否拥有绝对的预算控制权(10分)。

立法部门可能会发生与政府预算意见不一致的情况，谁拥有对预算的绝对决定权，是影响立法部门预算监督效力的重要因素。

这一指标由两个子指标构成：(1)立法部门有多大权力可以修改行政部门提交的预算；(2)行政部门有多大权力变更立法部门已经批准的预算。

5.立法部门预算决策是否有严格的责任追究机制(10分)。

再好的预算决策，如果不能得到严格遵守，经常发生预算违法事件，而又没有预算问责机制，则预算的严肃性和法治性将降低，预算将流于形式，立法部门的预算监督效力也将大大降低。

预算责任追究机制是维护立法部门预算监督权威的有力保障。

量化指标大类2：立法部门预算监督效力的能力保障(30分)预算是一个包含丰富内容和技术性很强的一系列政府收支计划，具有很强的专业性。

只赋予立法部门预算监督权力是不够的，为了确保立法部门能够有效地履行预算监督职责，还必须加强立法部门预算监督能力的建设，包括立法人员的能力建设和立法机构的能力建设。

立法部门预算监督效力的能力保障评判标准如下：6.立法人员是否是职业性的和专业性的(10分)。

预算具有很强的技术性，立法人员履行预算监督需要耗费大量的时间和精力，需要一定的专业技术知识，没有一定的职业性和专业性是难以胜任的。

这一指标由两个子指标构成：(1)立法人员是否是职业性的。

(2)立法人员是否是专业性的。

7.立法部门是否下设专门的预算机构(10分)。

预算包含了政府各方面的收入和支出，需要大量的信息，需要立法部门进行分工对预算分门别类地加以审查监督，也就是说，立法部门对预算的审查监督需要专业分工，否则很难做到对预算的全面监督。

这一指标由两个子指标构成：(1)立法部门是否下设针对不同领域的预算委员会。

(2)立法部门内是否建立了辅助性的预算工作机构。

8.立法部门审查监督预算的时间是否充足(10分)。

从接到政府提交的预算到最后通过预算，立法部门对预算的审查监督需要一个过程和足够的时间，否则立法部门将无法对预算进行全面监督。

这一指标由两个子指标构成：(1)行政部门在财政年度开始前多长时间向立法部门提交预算。

(2)立法部门的预算审议程序是否能够保证足够的审议时间。

量化指标大类3：立法部门预算监督效力的制度保障(20分)立法部门预算监督效力的权力保障和能力保障固然重要，但是有时还需要一些外部的制度约束，从制度上保障立法部门的预算监督能够得到切实发挥，从而提高立法部门的预算监督效力。

立法部门预算监督效力的制度保障评判标准如下：人大预算监督效力较低，有些是深层次的问题，有些是技术上的问题，应该坚持渐进性改革原则，按照先易后难的原则，推进预算改革，强化人大对预算的控制，增强人大预算监督效力，从而加快实现人大预算监督从形式向实质的转变。

重点可以从以下几个方面入手：一是加快完成《预算法》的修订。

通过《预算法》的修订将各地在人大预算监督方面一些好的做法用法律的形式进一步规范，应注重增强《预算法》的可操作性，以预算法治化推进预算民主化。

在《预算法》修订中，应加强人大对财政资金使用的控制权，赋予人大代表提出预算修正案的权利，明确人大就预算问题的听证权、质询权和公开辩论权；规范预算程序，调整预算批准时间，增强我国预算年度的完整性；将预算外资金纳入预算管理，强化预算超收资金监督，加强预算调整的审查监督，严格预算责任追究制度，切实为人大预算监督提供有力的法律保障。

二是将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围，提高预算编制的规范性和科学性。

将预算外资全部纳入人大预算监督范围，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动，此外，国有资本经营预算、社会保障资金收支情况都要向人大报告。

同时，必须保证预算的详细性和规范性，部门预算应该细化到具体项目，支出科目要能反映资金的最终用途，公用经费、人员经费包括专项支出都要编列相应的“款”、“项”、“目”级科目。

此外，在编制预算收入时，政府应该尽量提高收入预算的准确性，并且参照国际惯例(如美国预算收入至少涵盖7年)，应该对以后几年的预算收入趋势进行预测，以利于从中长期合理安排教育、卫生等关系国计民生的预算支出。

随着预算的细化，应考虑引进分项表决机制，允许人大提出预算修正案，使人大代表能够充分表达自己的意见。

三是增强人大对预算的审查力量。

目前，人大虽然有财经委员会和预算工作委员会，但是人大对预算的审查监督仍然极大地受限于人力、物力、财力的制约。

应加快提高人大代表特别是财经委委员的专业化、职业化水平，促进专业化分工。

可以在全国人大下设预算委员会，并且在预算委员会下再根据预算支出的功能分类，分设教育、国防、社会保障、农业等附属委员会，加强对预算的审查监督。

同时，应继续增强人大常委会预算工作委员会这一专门委员会的职能，使其能够发挥类似美国国会预算办公室(CBO)的作用，为人大审查监督政府预算提供更好的决策建议。

四是逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点。

应该继续提前政府预算编制时间，至少提前两个月将预算送交人大代表，使人大代表有充足的时间审查预算。

目前每年人代会审议的中心是政府工作报告，在预算报告改为书面审议(计划报告也已改为书面审议)后，由于知识和时间限制，对预算报告的关注明显减少。

应该尽快恢复预算报告在人代会上的宣读程序，相对淡化对政府工作报告的审议，增强对预算报告的审议，将政府的大政方针通过政府预算体现出来，使预算成为人大审议的重点，以预算来约束政府的政策，改变政府政策与预算相脱离的问题。

在预算审查中，应对预算辩论、听证、修改、宣读、投票等制度进行明确规定，使之具有可操作性并能得到落实，从程序上促进人大预算审查监督的质量。

五是尽快提高政府预算的透明度。

应该本着“以公开为原则，不公开为例外”的原则，通过电子网络将政府预算作为政务信息公开的一个重要内容，不但要对人大代表公开，还要向社会公众公开。

在预算信息公开上，不能仅公开比较笼统的预算报告，对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录等也都应该向社会公众公开，应该允许社会公众旁听人大预算审议情况，以更好地发挥社会公众对预算的监督作用。

如对政府的招待费用支出，仅公开一个总数额是远不够的，应公开每一笔支出的详细情况，如何时、何地、招待谁都应详细列出，只有这些信息都公开了，才能切实发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。

六是严格限制预算调整，强化预算责任追究机制。

预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变，任何预算调整包括预算支出的增加，预算项目之间资金的调整、预算增收收入的使用等，都需要经过人大的批准。

强化预算是具有法律效力的文件这一意识，要建立预算违法行为责任追究机制，任何违反预算的行为，不管是管理规范问题还是贪污浪费问题，都要追究责任，包括经济责任、行政责任和刑事责任。