浅析我国城市水务的现状及发展趋势王莲资源环境学院0134摘要：我国虽然水资源量蕴藏丰富，但人均占有量低、水资源时空分布不均匀，属于水资源短缺国家。
谁是人类生产、生活都离不开的重要资源，随着城市化进程的加快，城市水务也越来越受到广泛关注。
关键词：水资源城市水务引言伴随着我国工业化和城市化进程的加快, 水作为战略经济资源和生态环境控制要素, 在城市发展中已经成为一个较为突出的复杂问题, 水资源保障日益成为城市可续发展的制约性关键因素。
水源地、供水、用水、排水、污水处理、回用形成了城市完整的水资源循环, 如何实现水资源的优化配置、高效利用和有效保护, 是城市管理者面临的重大问题。
新中国成立以来很长一段时间, 由于我国对水资源管理在地域上“城乡分割”, 在职能上“部门分割”,在行政上“政出多门”, 水的管理体制长期存在发展障碍。
在现实需求和改革浪潮的冲击下, 城市水务体制改革在局部地区首先突破, 并从水务一体化管理与水务投融资体制及市场化改革两个方面展开。
这场水的生产关系变革适应了生产力发展, 自下而上, 由点到面, 逐步在全国推广。
1 城市水务管理体制改革的整体判断总体而言, 我国城市水务管理体制改革经历了起步探索、快速发展、巩固提高三个阶段。
1.1第一阶段: 起步探索阶段( 1993-1999年)1993年, 市作为我国改革的试验区, 为解决自身严峻的水资源短缺问题, 在全国率先成立水务局, 进行水的管理体制创新, 并由此拉开了城市水务管理体制改革的序幕。
之后, 城市涉水事务统一管理改革在少数省份率先实践, 但尚未完全铺开, 步伐比较快的有、、。
成立的水务局多以县级为主, 有影响力的大城市所成立的水务局还不多。
到1999年底, 全国共成立水务局100多家。
这一时期的改革为各地自主探索和实践, 尚缺乏相关政策支持, 国家层面上也处于调研和积累经验阶段。
水利部有关司局组织了对、、、等地水务管理体制改革的调研, 发表了5为什么要以水务局管理城市水资源6等一系列调研报告, 初步形成了对于水务管理体制改革的总体认识和理解, 并提出城市水务改革应确立城乡涉水事务一体化管理的目标。
1．2 第二阶段: 快速发展阶段( 2000-2003年)2000年, 市为提高治水管水综合效能,成立水务局, 成为我国第一个省级建制的水务局。
2001年, 党的十五届五中全会明确提出/改革水的管理体制0。
城市水务管理体制改革开始进入到快速发展阶段。
全国多数省份不同程度地开始了改革尝试, 一些具有全国性影响地位的重要城市相继成立了水务局, 如、、等。
推行改革较快的省份有。
宿迁作为地级市, 其推进水务管理体制改革的经验在这一时期亦广受关注。
到2003年底, 全国成立水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区为947个。
这一时期, 国家层面上对于城市水务管理体制改革的指导开始加强。
2002年5水法6的修订为强化水资源统一管理提供了法律依据。
2002年5 月,水利部在呼和浩特市主持召开了/水务管理体制改革研讨会0, 初步明确了水务管理体制改革的基本方向和路径, 即建立城乡涉水事务一体化的管理体制, 在城乡水资源统一管理的前提下, 以区域水资源可持续利用支持城乡经济社会可持续发展为目标, 对辖区围防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等所有涉水事务实施一体化管理。
要求正确处理好职能调整与管理体制、行业管理与行政隶属、水务管理形式与容等三种关系问题。
这一时期城市水务运营体制和机制改革亦逐渐深化, 主要表现在: 水务产业化和市场化运行的政策得到确立, 水务多元化的投融资体制机制初步形成, 全成本水价开始落实, 水务企业产权改制向深层次方向迈进。
其中最典型的案例为我国第一家供排水一体化运营的水务公司) ) ) 水务集团成立; 市水务局对水务工程投资、建设、运营、管理四分离, 培育水务市场, 组建水务稽查总队开展水务统一执法; 呼和浩特市水务局成立水务资产运营管理公司, 盘活水务存量资产。
1.3第三阶段: 巩固提高阶段( 2004-2009年)2004年5月, 经中央机构编制委员会办公室同意, 市水务局成立, 标志着全国水务管理体制改革进入了新的阶段。
、等若干有影响力的大城市相继成立水务局; 2009年省水务厅和天津市水务局成立; 许多地方积极酝酿水务改革方案, 部分省份如在全省围大力推行,市县两级成立水务局的速度明显加快, 城市水务管理体制改革进一步深化。
到2009 年底, 全国成立水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区总数比例超过2 /3。
这一时期, 国家和地方层面关于城市水务管理体制改革的相关政策性文件陆续发布。
2004年11月, 水利部召开了全国水务管理工作座谈会, 统一了继续推进水务管理体制改革的认识, 明确了水务管理体制改革目标, 在地方政府领导下建立健全政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的现代水务管理体制, 并提出在国家政策指导下, 积极推进水务产业化与市场化进程, 逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制的要求。
2005年水利部5深化水务管理体制改革指导意见6发布, 成为进一步推进和深化水务管理体制改革的指导性文件。
2006年印发5关于加强城市水利工作的若干意见6, 要求编制城市涉水专业规划, 加强城市水利管理, 建立和完善城市水利保障机制。
此外, 国务院办公厅5关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知6和国务院5关于投资体制改革的决定6等文件的下发为加快城市水务改革, 促进和深化水务产业化和市场化进程提供了指导和政策依据。
2008年政府机构改革, 明确水利部将不再负责城市涉水事务的具体管理, 由城市政府自行确定供水、节水、排水、污水处理的管理体制, 各省(自治区、直辖市) 相继出台了许多地方性政策法规。
这一时期, 尤其是2008年后, 一些地区的城市水务改革过程中, 职能调整不到位、监管不力、急功近利等做法日益引起关注。
2009 年的水价集中上涨事件引发了全社会对于当前城市水务管理和运营的一些弊端的热议, 客观上要求深化城市水务管理和运营体制改革, 提高城市水务运营效率和服务质量, 促进城市公共水服务均等化逐渐成为城市水务管理改革的核心目标。
综上所述, 从我国城市水务管理体制改革的进程看, 城市水务管理体制产生于解决城市水问题的现实需求和改革的需要, 不仅是管理职能和服务围的调整, 更重要的是治水思路和水利发展战略的重大转变, 是一场水的生产关系适应生产力的变革, 体现了政府水行政职能向社会管理和公共服务的重大转变, 要通过加强水资源的优化配置、高效利用和有效保护, 满足向城市生产生活提供最优质水服务的要求。
2 对城市水务管理体制改革的问题分析我国城市水务管理体制改革已走过17年历程。
目前, 推行水务一体化管理体制改革的具体措施主要是整合相关部门涉水事务管理职能、组建水务局(厅)或由水利局承担水务管理职能、理顺各相关部门之间的关系等。
从目前已实行水务一体化管理的地区来看, 取得的主要成效在于实现了水资源的统一规划、统一管理和优化配置, 有效缓解了供需矛盾, 并在一定程度上理顺了管理关系, 克服了管理部门职能交叉、政出多门、办事效率低下的弊端。
但各省改革的程度和成效不尽相同, 存在改革缺位、不到位和落实不力的情况。
改革缺位情况体现在: ( 1)部分地区尚未进行水务一体化管理体制改革; ( 2)部分地区成立了水务局, 但没有真正实现涉水事务一体化管理。
改革不到位情况体现在:( 1)部分地区涉水事务一体化管理体制改革程度不高, 与城建系统、环保系统等的分工协作未完全理顺; ( 2)部分地区水务一体化管理体制改革上下不同步, 各级水务管理部门职责不一致、一体化程度参差不齐。
改革落实不力情况体现在: 部分地区水务一体化管理体制改革后, 管理职能难以落实。
当然, 城市水务体制改革是一个通过实践探索真理的过程, 必然会存在一些问题。
如果这些问题不解决, 必然会影响水务一体化管理优势的充分发挥,影响水务体制改革的成效。
2．1 水务改革上下不同步造成水务管理效率低下投融资渠道不畅水务管理体制改革上下不同步主要体现在中央和省级层面改革滞后, 成为城乡水务一体化管理改革的制约。
国家层面。
尽管2008年中央行政体制改革已开始尝试大部制机构改革, 但在水管理体制改革上是滞后的, 当时采取妥协办法, 明确水利部不再负责城市涉水事务的具体管理, 由此形成目前水利部、住建部和环保部均具有城市水务管理职能的格局。
省级层面。
2008 年后由城市政府自行确定供水、节水、排水、污水处理的管理体制, 但目前除、、天津、外, 绝大部分省级政府没有设立水务一体化管理机构。
在大量市县水务局成立的同时, 国家层面和省级层面的水务管理职能调整相对滞后, 形成水务管理上下不统一的格局, 带来以下问题。
一是由于各涉水部门对水务管理体制改革的认识不同, 支持和配合的程度亦不同, 与水务一体化相适应的政策法规和行业标准滞后, 无法对各地水务一体化的管理与运营实践形成有效的指导。
二是由于没有建立起配套的政策和制度, 一些城市供水、排水、污水处理划归水务部门后, 其设施建设与维护的财政资金投入中断, 影响了城市水务基础设施的建设与维护,反而给城市水务发展带来一定不利影响。
这一点尤其表现在城市排水领域。
城市排水近乎于全公益性质, 限于融资能力和发展的历史包袱, 基本上没有市场化运作的可能, 其运营几乎完全依赖于城建部门的市政设施投入和城建配套费用等, 对于传统的管理体制的依赖性极强。
一旦排水机构归并到水务管理部门, 将面临运行困难。
正是考虑到这一因素, 很多城市在成立水务局时, 仅仅将具有一定市场化运作能力的供水职能划归水务部门, 排水职能往往没有纳入城市水务部门管辖围。
三是部门间(特别是城建部门) 工作不协调, 步伐不一致的问题时有发生, 政出多门的现象依旧存在, 水务管理效率低下。
比如在水务设施规划与建设方面, 供排水管网建设和城市道路建设经常不同步, 增加了水务设施建设的协调成本。
又比如涉水收费使用方面, 环保部门负责征收的排污费本应用于补偿超标污染物的额外处理成本, 但由于与环保部门的水质监管职能未能有效协调, 这部分费用也常常难以用于污水处理厂的行。
四是易造成市县水务局在城市水务工作中遇到的状况和问题不能及时传达到上级主管部门, 不利于各级水行政主管部门之间真正建立起城市水务工作方面的联系。
2．2 水务改革认识和职能调整不到位使改革成效难以充分发挥水务改革认识不到位问题。
主要表现为部分地区改革的主动性和深度不够, 有些地区改革进展较慢, 还有些地区存在着改革目标不明确, 改革流于形式的问题, 改革后工作思路和工作容并没有从根本上发生变化。