创新财政支农资金管理创新财政支农资金管理2.本论2.1财政支农资金的运用原则与运营模式2.1.1财政支农资金的运用原则建立转型财政支农资金的效益评价机制，加强并完善财政支农资金的管理，改变以前重视效率、忽视效益，重视分配、忽视监督的旧观念，建立健全资金使用的问责制度，提高政府财政资金的使用效益。

提高支农资金的使用效果，必须在支农资金的使用过程中坚持以下原则：（1）公益性原则。

支农资金的使用要坚持维护社会的公共利益，使大多数人受益，对教育、卫生以及农田水利基础设施的建设等直接服务于农民的项目，应该以无偿资金支持为主；对那些自身有较好经济效益的涉农项目，应该以周转性的有偿的资金扶持为主。

（2）市场化原则。

政府财政支出在市场经济条件下，会向公共服务领域倾斜，在向关系民生的方面倾斜的基础上，还要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，尤其是在支农项目的实施过程中，应该严格的按照市场规则实施。

（3）公开化原则。

专项支农的财政资金，要坚持公开、公平、透明的原则进行分配，凡是使用财政性资金的项目，都要公开招标和竞标，规范相关程序，向社会公布，避免资金预算执行的随意性。

（4）安全性原则。

保证财政支农资金真正的运用到农村的社会事业建设和发展上，坚决杜绝变相挪用、侵占或者截留财政支农资金的现象发生。

2.1.2财政支农资金的运营模式在我国，财政支出分为两部分，即购买性支出与转移性支出。

购买性支出又为消耗性支出，转移支出的对称，这类公共支出形成的货币流，直接对市场提出购买要求，形成相应的购买商品或劳务的活动。

指政府用于在市场上购买所需商品与劳务的支出。

是西方财政学按照财政支出是否与商品劳务直接交换为标准，进行财政支出的分类。

而转移性支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地，单方面转移给居民和其他收益者的支出。

转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴构成。

支出分补助支出、捐赠支出和债务利息支出三类，它体现的是政府的非市场型再分配活动。

在财政支出总额中，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大，它是一种收入再分配的方式。

在现阶段，财政支农资金在我国的运用主要有以下两种模式：(1)购买性支出模式。

1.农林各部门的事业费。

主要包括农业行政管理费用和农林科技气象等部门的事业经费，是财政部门为了支持农业发展并为农业事业提供保护和服务投入的专项经费，具体来说主要包括：农业科技推广费用、农业保护经费、行政管理经费和其他专项经费等。

2.农业科研支出。

是指农业基础科研和应用科研的研究以及推广所需要的支出，即农业科技三项费用，主要包对农业科技的引进、研究以及推广。

3.农业基本建设支出。

是指财政给发展农业和各种农业固定资产的投资，主要包括：用于增加机械、化肥和农药等部门的固定资产；用于农林牧渔等事业单位的建设拨款；用于增加农业生产的固定投资等。

(2)转移性支出模式。

1.支农补贴。

是指财政用于农业生产的转移支出，例如：对粮食提供的价格补贴。

这种补贴通常会对产出结构以及农产品市场造成扭曲影响，被称为“黄箱政策”。

2.社会保障。

主要是指农村的救济费用，用于救助农村的贫困人口，现阶段，更加广泛的农村社保体系正在建设之中，国家的财政资金加大了对社会保障制度的覆盖力度。

3.公共服务。

主要包括：加强财政支农资金的作用，将公共服务多元投入机制引入到财政支农资金的分配和管理中；促进农村的合作型组织的发展；建立健全农业生产风险的防御机制；贵农村公共服务领域加大支持等。

2.2我国财政支农资金管理体制的演变历程及变迁特点从新中国成立到 20 世纪 70 年代末, 我国的经济体制和财政体制都发生过一定的变化, 但总的来说仍旧是高度集中的管理体制, 体现在财政支农资金管理上也是一种高度集中的管理体制。

在财政支农资金分配、管理等方面, 无论是财政部门还是农业部门都没有自主权, 这是适应建国初期农业生产恢复和初步发展的需要以及人民公社集体所有制经济单一化的结构特征。

这种大包大揽的管理体制限制了地方政府、农民以及集体经济组织发展农业生产的积极性, 减弱了农户增加农业投入的能力。

财政支农资金管理体制究竟与经济体制变革之间有何种联系, 以及对经济的具体影响如何, 这是一个在理论和实践上都需要解决的问题。

事实上人们对该问题的专题研究比较少, 因为财政学者偏爱的是对财政体制的总体研究, 财政支农资金管理体制的研究只是财政体制研究的极小部分, 而且是一种纯制度上的孤立的理论研究, 往往与经济的具体联系相分离。

本章通过深入具体地研究财政支农资金管理体制的变迁历程, 使人们从历史的过程中深刻把握这一体制演变的特点, 并为财政支农资金管理体制的改革指出方向。

2.2.1财政支农资金管理体制的演变历程“财政支农资金”是财政用于发展农业的资金, 它可以分为二类: 一是用于国家举办的农业企业和事业单位的基本建设支出、事业费、科技三项费用; 二是用于支援农村发展生产的资金, 包括小型农田水利和水土保持补助费、支援农村生产组织资金、农村开荒补助费、农村农技推广和植保补助费、农村草场和畜禽保护补助费、农村造林和林木保护补助费以及农村水产补助费（上标1）。

建国以来, 财政支农资金的项目、渠道和金额逐渐增多。

从资金的项目来说, 既有人员机构、设备购置等项目, 又有改变生产条件、保护生态平衡等生产建设项目, 还有科研科技、人才培训等项目。

从资金的渠道来说, 既有国家财政预算内安排的,又有地方预算外安排的。

从资金的金额来说, 由建国初的2. 7亿元增加到2007年的3917亿元, 增加了一千多倍。

从我国财政支农资金的口径来说, 一是大口径;二是小口径（上标）。

由于财政支农资金的投入结构比较复杂, 其中“农业基本建设支出”、“支援农村生产支出”和“农业事业费”占主要部分, 均占各时期财政对农业投入总额的 70% 以上; 从“六五”时期开始, 这一比率超过 90% , 达到 90. 47%;“七五”时期达到92. 81% ;“八五”时期达到94. 21% ;“九五”时期达到 94. 64%（上标）。

由此看来, 我国财政支农资金投入重点是“基建、生产和事业”。

所以关于财政管理体制的演变, 我们主要从农业基本建设投资、支援农村生产支出、农业事业费这三个大的投入结构的管理变化来进行说明。

（1）农业基本建设投资管理体制的演变农业基本建设资金是指我国财政安排用于农垦、农业、林业、牧业、水产、水利、农机、气象等部门所属企业、事业单位的基本建设资金。

基本建设投资是指以货币形式表现的基本建设工作量（上标）。

新中国成立以来至20世纪70年代末,我国财政的基本建设投资一直采取财政无偿拨款、建设单位无偿使用的方式。

这种资金供应方式也存在着不讲经济责任、缺乏提高投资效益的弊端, 为了提高资金使用效率, 1979年国家颁发《农业拨款监督拨付试行办法》, 即所谓的“拨改贷”办法的试点[ 4] 368。

党的十一届三中全会以后,大多数省、自治区、直辖市将一部分财政扶持农业生产的资金, 由无偿补助改为有偿周转使用, 实现了财政支农资金分配使用中的一项重要改革。

根据财政部[ 1981] 财农字第 277 号《关于加强财政支农周转金使用管理的暂行规定》, 财政支农资金属于财政资金, 具有偿还性, 是属于有借有还、到期收回、周转使用的资金, 是提高资金使用效率的有效途径[ 2] 534。

1980年, 经国务院批准, 在国家预算中设立了“支援经济不发达地区的发展资金”, 从1980年开始, 在国家预算中每年安排5亿元, 用于经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区以及穷困地区。

从1985年开始, 国家规定, 凡是由国家预算安排的基本建设投资, 全部由财政拨款改成建设银行贷款的办法。

1986年国家又对规定豁免支出实行了拨、贷并存的资金供应方式。

为了深化财政投资制度的改革, 国家在1988年又批准了“投资管理体制近期改革方案”, 进行了两个大的改革, 即建立基本建设基金制和成立国家专业投资公司。

（2）支援农村生产支出管理体制的演变支援农村生产支出项目设立于 20 世纪 50 年代, 当时主要是用于农村小型水利方面的支出。

支援农村生产支出都是根据“社队自力更生为主、国家支援为辅”的方针, 坚持“确有物资, 物资适用, 群众欢迎, 讲求实效”的原则分配使用。

毛泽东同志指出:“在筹集农业资金方面, 农村群众中间有很大的潜在能力。

在农业合作化的过程中,在资金方面, 国家应当给予农民以必要的援助, 但是资金的主要的大量的部分, 还是应当依靠农民自己筹集, 而这是完全可能的, 对于农民的潜在力量估计不足是错误的。

”[ 5]毛泽东同志明确指出发展农业资金的筹集必须以“社队自力更生为主、国家支援为辅”的方针。

凡是确定需要举办的事业,群众自愿, 社队又有力量举办的, 应当由社队自办; 社队力所不及而又确实需要举办的, 在国家财力可能的范围内, 给予必要的资金支援。

1980年以前, 小型农田水利和水土保持补助费作为农业事业费支出类的一部分, 除其中的特大抗旱防汛和农村小水电补助外, 基本上是列入地方预算。

从实际的支出指标分配和管理权限看, 在1980年实行包干体制前,地方财政支出是由中央财政核定, 基本上是每年核定一次。

农村生产支出的另一主要内容支援公社支出, 开始就是作为中央专项拨款, 下达到省( 市、自治区) , 然后逐级下达到使用单位。

国务院国发[ 1979] 年170 号文件5关于发展社队企业若干问题的规定6第五条第三款规定: “国家支援农村人民公社投资, 拨给社队企业管理部门用以扶持穷社队办企业, 一般不得少于一半......国家用于扶持社队企业的支出, 系属财政资金, 应按财政预算管理办法, 纳入各级地方预算。

”[4] 379 1980 年随划“分收支, 分级包干”财政体制的实行, 支援农村生产支出中, 除特大抗旱防汛补助费和支援不发达地区资金外, 全部下放到地方财政, 列入地方包干基数, 由地方管理使用。

到 1994 年分税制改革前,支援农村生产支出在预算管理和实行上采取的是“地方包干基数内支出+ 中央专项拨款补助”体制。

1994 年, 分税制改革将支援农村生产支出列入地方预算, 由地方财政自行安排支出。

（3）农业( 农林水利气象)事业费管理体制的演变农林水利气象等事业费是指农林、水利、气象等事业组织开展各项农业事业活动所需要的经费。

其内容构成主要有三种, 按专业性经费划分,有农垦、农场、林业、畜牧业、水产业、水利、农机、气象等事业费; 按综合性经费划分, 有人员机构、房屋修缮、设备购置、各项业务、生产周转、差额补助等项经费; 按农林水利气象等事业费的用途划分, 有人员经费、科学研究、技术推广、人才培训、良种繁育、动植物保护、防汛岁修、勘察设计、资源调查、渔政管理等项经费[ 2] 519。