为基本内容的经济改革 ,促进了国家与社会 、政治与经 济之间结构的分化 ,一个相对独立的 、提供资源和机会 的民间社会开始形成 ,过去那种建立在政治 、经济 、社 会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以
适应转型社会公共行政管理的需求 。中国政府改革开
放以来的行政管理体制改革的一个总的取向 ,就是重 新界定政府在整个社会中的地位和作用 ,即“进行角色 定位 ,确定公共行政 、民间社会 、市场之间的分工 ,可以 由民间社会 、市场承担的职能不再由政府承担 ,社会和 市场无以承担 、不应承担的职能 ,则由政府承担 。”(郭 宝平 ,1999) 实践说明 ,中国实行的改革开放政策正在 从早期的政府主导型 ,逐步演变为社会推动型 。社会 力量的培育和壮大 ,使得中国政府开始更多地考虑调 整自身与社会之间的关系 ,以适应变化了的形势 。这 成为中国政府改变旧的施政理念 ,采取新的治理形式 与手段的重要动力 。在市场经济基本上出现的作为民
偿法》《、行政复议法》等法律和法规的制定也反映了社 会的利益要求和社会关系的调整和变化 ,国家正试图 用新的方式将市场经济所带来的变化纳入治理框架之
中。
3. 市场经济体制的开放性改变了中国与世界的关 联程度和联系方式 。市场经济体制的本质是开放的和
扩张的 ,它积极容纳一切能促使自身发展的价值 、技 术 、观念 、规则 ,这种要求造成了中国与世界密切联系 的必然性 。世界上所发生的信息革命 、技术革命 、观念
与 戴
长
实 征
践 理念所包含的“权力的多主体 、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、
“有效”等质素 ,被认为有可能帮助突破这样一种二难选择 ,从而展示一种崭新的公民社会存在和 发展的格局 。
当今世界 ,全球化的浪潮不仅表现在经济领域 、科技领域 ,而且 ,人类面临的诸多共同问题和
The Free Press. [ 7 ]柯武刚和史漫飞著《: 制度经济学 :社会秩序与公共政策》,
韩朝华译 ,北京 :商务印书馆 2000 年版 。 [ 8 ]Owen Hughes 著《: 公共管理新论》,林钟沂等译 ,台北 :韦伯
文化事业出版社 1999 年版 。 [ 9 ]V. 奥斯特罗姆 、D. 菲尼和 H. 皮希特编 《: 制度分析与发展
行动者 ,维护自身合法权益 、平等获取社会资源和机会 成为它们的共同呼声 。共同的市场经济环境下的实
践 ,在上述各类行动者中萌生了相似的市民趣味和市 场文化 。国家在政策的制定和贯彻中面对的已不再是
过去那种绝对划一的利益无差别的受令者 ,而是要求 利益各个不同的行动主体 。意识形态律令和道德说教
的作用正在降低 ,利益驱动机制在国家治理中的重要 性越来越大 ,政府治理中的制度色彩和技术色彩越来 越浓 。作为对上述变化的反映 《, 宪法》肯定了各种所 有制经济主体的地位和作用 《, 行政诉讼法》《、国家赔
变革 ,包括正在兴起的治道变革都必然要反映到各国 政府的政策与行为中来 ,中国政府也不例外 。迅速适 应世界形势发展要求 ,容纳新的变因 ,引导国家和国民 参与到世界经济与技术竞争过程中来 ,是中国政府走 向成熟的标志 。中国的市场经济体制是在对外开放的
扩大中一步一步建立起来的 ,中国已经被纳入世界经 济一体化之中 。加入 WTO 以后 ,中国政府的治理环境 将随之发生很大的改变 ,就外部环境而言 ,行政管理体 制和行政管理行为必须符合国际通行的规则和惯例 , 必须遵守我们与其他国家所签定的双边和多边协议 。
权和分权 ,将非政府组织 、非盈利组织 、民营的市场组 织和公民自主组织等多中心的组织制度安排 ,引入到 公共物品和公共服务的提供与生产之中 ,使这些与政 府组织共同承担起社会公共事务管理的责任 。政府组
织将更有效地履行那些它应该履行的职责 ,以更经济 的和正确的方式实现其“掌舵”“、引导”的管理职能 。
令型行政体制显然与这些的新的价值取向和心理变化
不相适应 ,政府管治方式和手段的改变意味着对这种 变化的回应 。在计划经济时代 ,人们耻于言利 ,人们的 权利意识 、自主意识淹没在一种“泛道德主义”和绝对
平均主义的空谈和假像中 。市场经济促进了人们的利
益分化 ,所有制结构的变化使社会上出现了众多利益 差别和利益竞争的行动主体 ,全民所有制 、个体 、私营 、 集体 、三资等各类经济实体成为平等参与市场竞争的
政府的形式与行为历来就是政治学和行政学学者关注的中心 ,但长时期内 ,无人怀疑过他们
治 理
观察问题的视角是否确当 。因此 ,当有人在“政府”( GOV ERNM EN T) 或“统治”( GOV ERN IN G) 与 “治理”( GOV ERNANCE) 之间作出截然的区分时 ,人们吃惊地发现 ,这一概念的提出有可能引发一
间社会主体的民间组织的独特品格和重要作用正在显
现出来 ,首先是它的非官方性 ,即这些组织是以民间的 形式出现的 ,它不代表政府或国家的立场 ; 其次 ,是它 的独立性 ,即它拥有自己的组织机制和管理机制 ,有独 立的经济来源 ,无论在政治上 、管理上 ,还是在财政上 它都在相当程度上独立于政府 ;第三是它的自愿性 ,参 加公民社会组织的成员都不是强迫的 ,而完全是自愿 的 。“民间组织发展壮大后 ,它们在社会管理中的作用 也日益重要 。它们或是独自承担起社会的某些职能 , 或是与政府机构一道合作 ,共同行使某些社会管理职 能 。有民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社
深相契合的 。
一 、经济体制转型 ———中国政府治理理论与实践的广阔平台
20 世纪 70 年代末 ,中国告别了计划经济时代 ,开始了以市场为取向的经济体制改革 ,至 20 世纪末 ,中国政府
宣告基本建立起了社会主义市场经济体制 。市场经济体制是充满生机和活力的经济体制 ,它的确立给从各个方面冲击了旧的国家管理体制 ,在中国政府面前提出了新的课题 。
[ 关键词 ]治理理论 ;政府职能转变 ;治理实践
中 国
Chinese Government :From Governing to Governance DAI CHANGZHENG
Abstract :The t heory of governance has become a global t heme concerning wit h t he reform of govern2 ment. Since t he reform and opening up policy was implemented ,at t he same time when pushing t he com2
中国行政管理 2002 年第 2 期
[摘要 ]治理理论已成为有关政府改革的一个全球性话题 。改革开放以来 ,在推动经济发展和社会 全面进步的同时 ,中国政府加大了自身改革的力度 。以市场经济体制为平台 ,以政府职能转变为 中心枢纽 ,以民主法制建设为基础 ,中国政府正在努力营造新型治理格局 ,并取得了相当的成效 。 中国政府的治理理论与实践成为对世界范围治道变革的有力呼应 。
1996 年版 。 [5 ]国家行政学院国际合作交流部编译 《: 西方国家行政改革
评述》,宋世明等译 , 北京 : 国家行政学院出版社 1998 年 版。
[ 6 ]James G. March and Johan P. Olsen (1989) . Rediscovering In2
stitutions: The Organizational Basis of Politics , New York :
政 府
prehensive economic and social development , Chinese government has strengt hened t he force of self2re2 form. It took t he market economics as t he platform ,t he adjustment of government’s function as t he core
行政学院出版社年版 1999 年 。 (作者单位 :中国人民大学行政管理学系副教授 ,北京 100872)
(责任编辑 张家人)
CHINESE PUBL IC ADMINISTRATION
µω
No . 2 ,2002 ( Serial No . 200)
论 坛
1. 市场经济体制改变了国家与社会之间的关系 。 在计划经济体制下 ,国家对社会实行的是全面的控制 和管辖 ,通过对社会资源的垄断和再分配 ,形成了单向 的国家与社会的制动格局 。市场经济体制的建立 ,转 变了国家与社会的关系 ,国家与社会之间的双向互动 得到了强化 。国家实行的以产权多元化和经济市场化
的
hinge ,and t he democratic legal system as t he basis. Chinese government is making efforts to construct t he new type of governing pattern and has made some good achievements. Chinese government’s governance in t heory and practice is a powerful response to t he worldwide reform of governing.
理
场政治学和行政学理论范式 ( PARADIGM) 的革命 。 治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由 。资本主义在西方取得统治地位已
论
有几百年了 ,在这几百年中 ,围绕政府的大与小 、强与弱 、宽与窄的争论 ,从来就没有停止过 ,但是 这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力 。治理理念的提出 ,使人们得以 从一种更为灵活的互动论视角 ,从政府 、市场 、企业 、公民 、社会的多维度 、多层面上观察 、思考问 题 。人们认识到 ,无论是亚当·斯密的“看不见的手”,还是凯恩斯的“看得见的手”,都无法根本克 服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山 、又滚下山的石头”之间的悖谬 。而治理