关于沈阳市居家养老服务体系建设的调研报告一、沈阳市居家养老服务的基本情况近年来，老年人口数量快速增加，老年人口比重大幅攀升，高龄、空巢、失能、失智老年人数量不断上升，“未富先老”矛盾凸显。

为应对“银发浪潮”，沈阳市从2008年开始进行居家和社区养老服务探索，经过十余年的发展，初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养护相结合的社会化养老服务体系，并取得了一定的成效。

沈阳市政府将“发展多层次的养老服务体系”纳入“十三五”规划，先后出台了《关于无偿提供社区居家养老服务设施支持社会力量开展养老服务的通知》等12个指导性政策；市民政局等部门陆续下发了《关于印发沈阳市社区居家养老服务设施扶持资金管理办法》等24个落实性文件，这些政策为居家养老服务工作提供了制度保障。

2019年6月，市人大常委会审议通过了《沈阳市居家养老服务条例》，为全市居家养老服务体系建设提供了法治保障。

截至2020年8月，全市已建成区域性居家养老服务中心181个、改造社区养老服务站741个。

这些设施均已具备生活照料、康复护理、文化娱乐、精神慰藉和短期托养等基本功能。

在养老服务设施建设方面加大财政投入力度，同时，大力引进优质品牌养老服务机构，带动全市居家养老服务工作水平的整体提升。

2019年，沈阳市选择了法库县、康平县下属各5个村，每个村拨付试点资金4万元，探索农村居家养老服务路径，有近3000名农村老人从中受益；在10个试点村的基础上，2020年进一步扩大试点范围，又增加了99个试点村；并且将试点资金从每村4万元提高到5万元，用于支持建立老年人信息台账、落实老年人关爱机制、为特殊群体老年人提供照料服务等。

2019年，在辽宁省率先出台《沈阳市养老机构服务质量星级评定办法（试行）》等9个团体标准，指导全市社区居家养老服务设施开展正规化、标准化服务，建立评定结果与财政补助挂钩机制，每年组织开展服务机构星级评定；积极探索“互联网+”模式，成功研发了养老事业服务管理平台，目前已在全市范围内逐步投入使用。

在养老机构领域，全市247家养老机构中有229家通过内设护理院、医务室、签订医疗服务协议等方式开展医疗服务，占比达92.7%。

在医疗机构领域，有37家医疗卫生机构设立了医养结合试点，为失能失智老年人提供医养床位2720张；在市内9个地区的13个医疗机构开展安宁疗护试点，设置安宁疗护床位180张。

在社区领域，建立居民健康档案，免费为65岁以上老年人每人每年提供1次健康体检，2019年接受健康管理老年人共计87.2万人。

在家庭领域，全市共有家庭病床2195张，家庭医生签约服务团队1935个，其中，65岁以上常住居民签约率为41.5%。

沈阳市加强职业院校养老服务专业建设，现有13所院校设立了养老服务类专业，在校学生约1.15万人。

沈阳职业技术学院与沈阳华润“润家养老”等16家知名企业合作，开展定向培养。

对毕业入职民办非营利性养老服务机构且从事一线养老护工岗位满5年的，给予4～6万元一次性奖励。

在职业技能鉴定项目中增加老人陪护专项能力鉴定，2019年以来鉴定936人次，核发证书759本。

二、沈阳市居家养老服务体系建设方面存在的问题虽然取得了一定成果，但沈阳市居家养老服务体系建设的速度和水平，与全市广大老年人对养老服务的需求和期待还有较大差距，主要表现为：一方面，今年全市各区、县（市）受经济下行压力影响，出现民生给经济让路、养老项目给税收项目让路等现象，基层政府不愿拿出更多更好的房产供给养老服务；另一方面，养老服务体系成员单位缺乏主动性，存在“等、靠”上级政策的情况，加之部分区、县（市）尚未建立统管本地区养老服务工作的权威组织，没有形成部门间有效的沟通协调机制，居家养老服务工作尚未形成有效合力。

《沈阳市居家养老服务条例》规定，已建居住区的居家养老服务设施配建标准是每百户不少于25平方米。

依照2019年底沈阳市人口统计数据，全市城镇人口户数共208.65万户，按配建标准共需养老服务设施52.16万平方米。

而截至2019年底，全市社区养老服务设施建筑面积共29.86万平方米，缺口为22.3万平方米。

目前，我国尚未形成统一的居家养老服务标准体系，居家养老服务方面的国标、地方标准、行业标准均不完善，服务流程、服务项目、服务标准、服务质量评价、老年人能力评估标准等居家养老服务管理核心标准无权威参照依据。

沈阳市在推进居家养老服务体系规范化、标准化建设方面，尚处于摸索、试行阶段。

目前，养老服务市场消费意愿低、消费能力不足与养老服务供给成本较高之间存在结构性矛盾：一是养老服务需求尚未被激活。

目前，沈阳市人均退休养老金为2902元，老年人整体收入水平较低；二是养老服务市场尚未形成固定的盈利模式。

全市区域性居家养老服务中心目前只有少部分设置“长照”床位的能做到盈利运转，部分养老服务中心运营商在专业水平、运营能力等方面与行业发展的需求还存在较大差距。

目前，市级养老服务社会组织仅有13个，全市护理人员仅有2016人，护理员主要来源于农村富余人员、城市“4050”人员和少部分中职学校毕业生，行业人员整体呈现出社会地位低、文化水平低、从业技能欠缺、收入水平低、劳动时间长强度大、离职率较高等问题。

从教育培训方面看，养老服务专业化培训体系不完善，无法满足养老市场的需求。

三、推进沈阳市居家养老服务体系建设的对策建议从2021年开始，我国进入“十四五”时期，这是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是沈阳市人口老龄化快速发展的时期。

随着老年人口逐年增长，现有的养老服务供给无法有效满足广大老年人日益增长的需求。

因此，应坚持问题导向、正视突出矛盾，推动政府、市场、社会协同发力，构建符合沈阳实际的居家养老服务体系。

要学习借鉴国内其他地区的先进经验，编制好我市“十四五”时期养老服务专项规划，尽快建立完善的规划、土地、税收等一体化政策措施，形成政策合力。

要加大政府购买服务力度，制定购买服务目录，细化清单，引进社会力量积极参与养老服务。

要落实税费优惠、信贷支持政策，拓宽投融资渠道，建立产业基金，探索居家养老服务机构互助融资担保机制，撬动更多社会资本投向居家养老服务行业。

按照国家相关要求，统筹城乡社区养老服务设施布局，完善建设标准，有计划、有步骤地推动养老服务设施建设，形成规模适度、布局合理、覆盖城乡、满足多元需求的居家养老设施空间格局。

利用嵌入城区的闲置厂房等资源，解决人口密集的老城区、中心城区养老用房、用地短缺问题，在节省成本基础上，为缩短养老服务半径提供支撑。

加强产业政策扶持力度，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老产业集群。

支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、金融、地产、互联网等产业跨界融合发展，催生新业态、新模式。

着力发展老年用品制造业，特别是要重点开发移动智能终端、可穿戴设备、便携诊疗监护设备和照护服务机器人等高智能、高科技、高品质的老年用品。

全面精准掌握老年人的基础数据是开展养老服务工作的基础。

要查清户籍人口与常住人口中60岁以上老年人的健康状况，以及分年龄段不同失能、失智程度的人数占比等反映老年人具体需求的数据，建立健全老年人信息管理体系，为制定养老服务政策提供重要依据。

整合现有相关评估标准，建立包括医疗护理、生活护理等多种服务需求的评估标准，对老年人开展养老需求评估。

组建统一的需求管理和服务平台，由其负责区域内养老资源的统筹调配，从而更精准地对接老年人养老服务需求。

制定享受财政养老服务补贴的标准，对符合标准的老人，由政府对其购买助老服务、购买紧急救援服务等给予适当补贴。

同时，利用居民经济收入核对系统等手段，对申请享受政府基本养老服务补贴老人的家庭经济状况逐步开展审核。

逐一定位现有的居家养老服务中心服务模式和内容，划定责任服务区域、锁定服务对象，对责任区内失能、失智、高龄、空巢等老人的刚需服务做好调查。

切实把工作重心转移到失能、半失能老人康复照料和上门照护上。

既要解决现实养老服务刚性需求问题，又要有效提高居家养老服务的市场化能力。

统筹社会服务资源，健全以企业和社会组织为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络，推进“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等社区居家养老服务项目化发展、集约化运作。

培育发展老年人互助组织，建立养老志愿服务登记制度和平台，推行由低龄老人为高龄老人提供家庭互助服务。

推广社区“睦邻点”建设，倡导邻里相助、结对帮扶。

全方位推进所有医疗卫生机构开展医养结合，充分调动基层医疗卫生机构开展养老服务的积极性。

一级综合医院对接现有敬老院或新建养老机构，实现“两院一体”或“医康养一体”，鼓励医疗卫生机构通过“医疗服务整体外包”和“承接购买服务”向中小型养老机构嵌入式提供医疗服务。

所有社区卫生服务机构及村卫生室都要开展养老服务，城区的“老年人日间照料中心”可以与社区卫生服务机构对接，农村幸福院与村卫生室对接。

二级综合医院可以考虑设立老年病科或康复中心。

相比于城市，农村的养老问题更为突出，要学习借鉴先进地区经验，通过购买服务和公益服务，开展农村养老服务试点。

发挥农村基层老年协会作用，探索互助服务模式：一是邻里相助。

动员组织左邻右舍为行动不便的空巢老人提供代购物品和应急求助等服务。

二是老年互助。

由身体健康的低龄老人为高龄、患病和残疾老人提供陪医、陪聊、助浴等服务。

在生活照料和精神关爱方面互帮互助。

三是协会扶助。

老年协会定期上门为高龄失能老人提供生活服务、突发事件处理等服务。

四是积极探索农村新型养老模式。

在现有院校中，扩大养老服务专业的招生数量，鼓励支持学校增设老年服务与管理等相关专业，对于就读护理、养老服务、家政服务等急需紧缺专业的中职学生给予一定的补贴，设立专项奖学金。

将养老服务人才培养作为重点内容，列入沈阳市职业教育发展规划，在职业教育新一轮资源整合工作中将护理、养老服务等作为重点专业进行科学规划和资源整合，拓展培养规模，提升培养层次，给予经费支持，逐步解决供给短板问题。

实施企业订单培养，在沈阳市中医药学校、沈阳职业技术学院等职业院校和社会培训机构开设养老护理、病患陪护、老年照护等企业订单培养班，开展“双元培育”和校企一体化培养。

鼓励农村转移就业劳动者、下岗失业人员等群体参加老人陪护专业的就业技能培训，对培训合格并取得专项能力证书的人员给予培训补贴和职业技能鉴定补贴。

依托专业医疗机构、社区内的养老机构、助老服务的专业社会组织，为照顾老人的家庭成员提供专项培训，提高其专业照护能力。

鼓励部分床位供给充裕的养老机构提供老年人短期入住床位，为照顾老人的家庭成员提供“喘息式服务”。

根据国家关于医疗护理、生活护理等护理工作人员的职业分类和职业标准，做好护工、家政服务、养老护理员等职业（工种）的职业培训和专项能力培训及鉴定，提升从业人员的为老服务能力。