休斯《公共管理导论》第4版笔记和考研真题详解
第3章传统的公共行政模式
3.1复习笔记
【知识框架】
【重点难点归纳】一、引言
1．传统公共行政的产生
传统的公共行政模式曾经是一场重要的改革运动。

从19世纪末期开始，在许多国家把传统模型移植到公共部门之前，公共行政是由效忠于领导者、君主和政治家的业余人员来实施的。

随着传统模式的出现，公共行政成为一种专门职业，由独特的以功绩制为基础的公职人员来实施。

在那时，为公众服务是一种高尚的职业，它需要的是社会中可以成为特殊的行政精英的最优秀人才。

2．传统典范的特征
（1）行政部门处于政治领导人的正式控制之下。

（2）建立在严格的官僚制等级模式的基础之上。

（3）由常任的、中立的和无个性特征的官员任职。

（4）只受公共利益的激励。

（5）不偏不倚地为任何执政党服务。

（6）不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策。

3．对传统典范的评价
传统的公共行政模式是公共部门持续时间最长且最为成功的管理理论。

虽然它并没有突然消失，它的因素也仍然存在，但是，它的理论与实践现在已被认为过时了，且不再适合迅速变化的社会需要。

二、早期的行政
1．发展历史
（1）公共行政是与政府的概念同步发展的。

自有了政府，就有某种形式的行政存在。

行政，或者说事务的管理，是所有社会活动中的中间因素，对社会的存续至关重要。

（2）最早的行政系统出现在古埃及。

中国在汉朝时期信奉儒家学说，治理政府的人不
是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，政府的主要目标是使人民安居乐业。

韦伯认为，中世纪“现代”国家是伴随着官僚制结构的发展而发展的。

虽然某些形式的行政出现得较早，但传统的公共行政模式实际上产生于19世纪后期。

（3）早期的行政系统都有一个重要的特点，它们是“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织和国家为基础。

早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。

2．政党分赃制
（1）产生渊源
在19世纪的大部分时间里，美国存在着行政上的“政党分赃制”，它来自“战利品属于获胜者”这一谚语。

这种体制在杰克逊总统时期达到了黑暗的顶峰。

（2）具体内容
①当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据。

这适用于从地方选举到总统选举。

②公共行政既无须相关的特殊技能，也没有任何理由要求，当政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。

公职的好处在于，重要职位的任命权、直接的财政利益等理应属于在大选中获胜的政党。

（3）益处
①通过更换明显效忠于某一政党的公职人员，可能会获得更多的益处，甚至可能会减少腐败。

②在对政府不能充分反映选民意愿的变化的回应中，政治责任得到强化。

这种平等主义的哲学与美国人对政府的不信任十分吻合。

（4）缺陷
①19世纪大部分时间伴随着政府更迭而产生的周期性震荡。

②公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起。

③行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多。

④求职者对总统、州的行政部门和地方政府提出了不合理的要求，尤其是在选举之后。

（5）评价
这种体制效率低、效能差。

当政府的决策、经费和选票都成为可议价的商品时，政府实际上成为一个私营企业，公民无从知道政府的真实立场。

政党分赃制的固有问题最终引起了19世纪后期的变革，并导致与传统行政模式相关的进步时代的改革。

3．韦伯对这一时期的评价
韦伯认为“前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松散的、归属的、特殊主义取向的”，而现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就导向的和普遍主义取向的”。

三、19世纪的改革
1．英国的改革
通常认为传统的行政模式始于19世纪中期的英国。

在对政府部门的效率进行了若干年的调查之后，英国发表了《诺思科特-屈维廉报告》，对政府行政进行了全面的透视。

（1）《诺思科特-屈维廉报告》的建议
①公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行，他们通过任职前的考试制度来选拔。

②废除恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员。

③对中央各部门的公职人员进行重组，以使他们分别从事脑力工作与机械工作。

④通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位空缺。

（2）《诺思科特-屈维廉报告》的意义
①该报告标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。

②该报告强调人事问题的重要，虽然建议推行得较慢，但是它确实代表了传统的公共行政模式的产生，反映了时代的需求。

2．美国的改革
（1）改革背景
英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了重大的影响。

政党分赃制的弊端非常明显地导致了贪污腐化在政府和城市中的蔓延。

1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求公职的人所暗杀，这一事件进一步推动了改革的进程。

（2）改革内容
1883年，通过了《文官法案》（《彭德尔顿法》），该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会。

改革的内容主要包括以下四点：
①根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试。

②根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职。

③在正式任命前，存在一个有效的试用期。

④在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。

3．对传统的行政模式产生重要影响的理论
（1）威尔逊、韦伯和泰勒的思想
①威尔逊认为，政治官员应当负责政策的制定，行政部门则应负责政策的执行。

②韦伯创立了官僚制理论，其观点包括：a．公职人员应明确化、专业化；b．应根据功绩招募和任命公职人员；c．公职人员应保持政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。