第２９卷，第５期２０１２年１０月１５日国土资源科技管理Ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｖｏｌ．２９，Ｎｏ．５Ｏｃｔ．１５，２０１２ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９－４２１０．２０１２．０５．００１收稿日期：２０１２－０５－０２；改回日期：２０１２－０７－０５基金项目：国家自然科学基金（４１２０１１８１）；中国科学院寒区旱区环境与工程研究所青年基金（５１Ｙ２５１Ｂ９１）作者简介：朱前涛（１９８４—），男，助理研究员，从事土地资源管理研究。
农村土地流转的公平与效率性分析———以“成都模式”为例朱前涛１，金 莉２，陈世杰１（１．中国科学院寒区旱区环境与工程研究所，甘肃兰州 ７３００００；２．兰州大学管理学院，甘肃兰州 ７３００００）摘 要：从公平和效率的视角对农村土地流转“成都模式”进行研究，在理论上分析该制度的公平与效率性，探索可以借鉴的经验；在实践上对促进农地资源的合理流动、增加农民收入、转移剩余劳动力等有重要的作用。
以“成都模式”为出发点，对其影响因素、政策定位进行了判断，针对土地市场、土地产权、社会保障、政府行为和行政执法与监督等５个方面开展价值取向分析，总结出“成都模式”在农村产权制度、融资模式、耕地保护－社会保障－土地流转、农村社会保障制度－城乡一体化建设、城乡公共服务均等化方面的经验，并对其特殊性进行了判断。
关键词：土地资源；土地流转；“成都模式”；公平与效率中图分类号：Ｆ３０１．２（２７１） 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－４２１０（２０１２）０５－００１－０７ 成都地区同时存在着高度发达的大都市、中小城市和贫困落后的农村，是我国经济、社会和地理特征的缩影。
从公平性与效率性的视角对成都农地流转制度进行研究对于国内其他地方而言有一定的借鉴性。
对于农地流转中的效率和合理度问题的评价，不同的学者有着不同的观点。
陈奉瑶［１］、王万茂等［２］提出可以将农业部门和非农业部门的土地边际替代率相等作为农地流转优化与否的标准；尚启军认为应该将耕地面积减少与劳动力转移的协调度作为衡量的标准；郭贯成［３］利用１３个地级市的耕地面积和经济增长数据进行了分析；钟太洋等［４］利用边际分析的原理及方法对江苏省城市化进程中的耕地转用效率做出评价；诸培新等［５］认为只有符合耕地非农化的边际效益等于边际成本、耕地资源保有时边际成本等于边际收益这两个条件，才能够确定社会最优耕地非农化量。
可看出，对于农村土地流转的效率与公平的讨论，大多集中在农地征用和耕地保护视角上，对于其评价，则多处于标准及模型的建立上，究其原因，是源于学术界对公平与效率本身的界定和认识不清晰。
由于“成都模式”实施的时间不长，对于农村土地流转“成都模式”的价值取向判断来讲，若要做相关的土地市场数据分析，时间跨度较短，不能够有效地反映制度的价值取向，代表性不强，所以笔者着眼于农村土地流转内容的定性分析。
１ “成都模式”政策定位的公平效率性“成都模式”是一项现阶段区域性的土地流转制度，它不是一个独立的个体，而是围绕着成都统筹城乡综合配套改革实验区的指导思想、总体要求和目标任务来制定和理解的。
２００７年成都市人民政府《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》指出：“突出统筹城乡发展，以体制机制创新为关键，以谋求城乡人民最大福祉为目的，大力推进新型工业化、农业现代化、新型城市化、公共服务均衡化和市场化、国际化，努力构建科学发展、社会和谐的新体制，开创科学发展、社会和谐的新局面，加快全面建设小康社会和成都实现现代化的步伐。
”的指导思想，以及“试验区建设要坚定不移地按照城乡统筹、“四位一体”科学发展的总体战略部署，以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平”的总体要求，要求中明显指出“四位一体”、“三个集中”的系统科学性，“三个集中”中包括土地向规模经营集中，这就说明了土地流转是城乡经济统筹发展的核心之一；而在目标任务中也指出了要使土地规模经营率达到７５％，万元地区生产总值能耗减少２０％，生态环境状况指数达７５以上，资源节约型、环境友好型社会初步形成。
该指导思想具有明显的系统性的发展思路，指出了成都城乡统筹发展要关注城市与农村发展、经济建设和环境保护之间的关系。
成都市政府期望通过城乡统筹这一公平性措施，从体制机制入手，达到城乡人民福利最大化、社会和谐和资源环境保护的效率性目标，实现城乡公共服务均等化，实现公平与效率的双赢。
在这个政策思想中，制度公平性是基础，而制度的效率性则是需要达到的目标。
总体要求与目标则体现：“成都模式”将资源和环境的可持续发展作为主要的发展目标，不仅关注到本代人的福利，也为下代人的发展留足空间，不仅关注代内公平，还关注了代际公平。
总体来说，农村土地流转“成都模式”就是建立在以制度公平为基础和导向，以制度的效率性为最终目标与要求，获得制度公平与制度效率双赢的价值取向之上的。
２ “成都模式”公平与效率性趋向分析２．１ 农村土地流转制度分析我国以往的土地流转政策要求和实践中，农村集体土地流转一般通过土地征用的方式将所有权转向国家所有，然后土地的使用权再由国有土地的实际控制者———政府，通过出让和划拨的方式进行转移，这个过程称为土地的一级市场，土地使用权的所有者在获得所有权后，在一定情况下，可以将土地放至土地二级市场上进行市场化配置（图１）。
图１ 我国农村土地流转流程但在这个流转过程中出现了一些问题，诸培新等［６］认为由于土地产权不明、政府的不适当干预、工业化、现代化、农业效益过低以及土地管理的制度缺陷等问题的存在，使得在整个土地市场体系中出现了土地市场管制、垄断、价格扭曲、土地征用补偿不公、资源配置低效和农地非农化过度性损失及代价性损失等问题。
他们认为，当前的市场体系有一些特点，如表１所示。
国土资源科技管理 第２９卷表１ 当前市场体系的特征市场类型交易者交易形式价格形成机制市场竞争度土地所有权征用市场 地方政府农村集体征地 政府价格管制 市场管制土地使用权一级市场 地方政府市场个体划拨、协议、招、拍、挂 政府定价市场定价卖方垄断土地使用权二级市场 市场个体转让、出租、入股、抵押等市场定价市场竞价农村土地流转的“成都模式”（图２）试验中，首先，地方政府适当放松了对集体所有建设用地的管制，允许集体土地参与除房地产开发以外的土地流转，并允许集体建设用地参与到土地市场的市场竞价当中；其次，地方政府在建设土地市场方面做出了努力，建立了土地市场中介组织———成都农村产权交易所，使得农村产权包括土地承包经营权、集体建设用地使用权能够在规范的市场机制和约束下进行交易，避免市场交易的盲目性；最后，成都市积极探索创新农业产业化龙头企业、新型农村集体经济组织和农村专业合作经济组织来推动土地规模经营的体制机制，探索完善农村土地承包经营权流转并实现规模经营的体制机制，使得农户参与到土地流转的过程中，提高农业的生产效益和土地的利用效率。
同时，成都市政府还通过土地确权来明晰产权，并通过“双放弃、三保障”的途径来保障农村土地流转的顺利开展。
“双放弃”即农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。
“三保障”则是指农民变成市民需要的三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住；三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。
“双放弃”和“三保障”互为条件，农民有了“三保障”，必须“双放弃”；要农民“双放弃”，就必须给农民以“三保障”。
图２ 成都农村土地流转流程２．２ 土地流转制度的内容及其影响因素在“成都模式”中，土地流转制度并不是独立地存在于社会经济体系当中，土地流转制度包括土地市场的运作、土地产权的明晰、社会保障的规范、政府行政效能的提高和行政执法与监督的保障，而土地立法实践和土地相关政策、经济社会环境以及环境质量在一定程度上影响着土地流转制度的运行（图３）。
同样，这些因素的核心则是土地流转制度的价值取向，也就是土地流转制度中的公平性与效率性选择。
笔者主要从图３中制度价值观外围的５个方面的内容进行分析，并力求从实践和价值观上来分析各因素的公平性与效率性。
图３ 成都农村土地流转制度内容与影响因素第５期 朱前涛，等：农村土地流转的公平与效率性分析２．２．１ 土地产权土地产权的明晰和改革是成都农村土地流转制度中的基础环节，土地产权的界定直接影响到土地流转制度的效率评价。
成都市土地产权明晰就是对集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权实行确权登记，并分别向权利所有人颁发《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》（即宅基地使用权证）、《房屋所有权证》和《集体林地使用权证》，由此，土地承包经营权、集体建设用地使用权从原有的土地所有权属关系中区别开来并以权证的形式对其进行确认和保障，奠定了农村土地流转的基础，也为承包经营权和使用权的所有人依法进行土地流转从而获取相应收益提供了可能性，使得使用权人能够和其他用益物权的所有人一样，有机会参与到土地流转市场化配置当中来，体现了公平性的一面。
同时，土地承包经营权、集体建设用地使用权的明确和颁证，为农户和农村集体组织扩展了选择的空间，既可以保持原有的使用方式不变，又可以在农户和农村集体组织认为经济合理的基础上进入到土地市场中进行交易，产权制度拓宽了相关权利人的选择空间，体现了成都土地流转效率性的一面。
截止２００９年底，全市共向村组集体颁发集体土地所有证３．３７万本，向农户颁发农村土地承包经营权证１５８．２８万本、林权证５４．２１万本、集体土地使用权证１４９．９４万本、房屋所有权证１４５．６７万本。
在确权颁证后实现产权流转共计６．６３万宗，金额３３．６２亿元。
２０１０年７月１日，成都市正式实施市政府发布的《关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见（试行）》，进一步完善土地交易制度，再次激发了土地作为基本生产要素的活力，实现了土地在城镇化和工业化进程中的增值，为农村居民享有基本公共服务如参与医疗、养老保险和购置经济适用房等奠定了新的物质基础。
２．２．２ 土地市场土地市场是土地实现流转的无形或有形的场所，土地市场建设是成都土地流转制度中的重要内容，关系到农村土地流转制度运行的最终效果。
农村土地流转“成都模式”在土地市场的建立上有一些新的举措：包括在土地确权颁证后，农村集体建设用地使用权、农村承包经营权可以用于除房地产开发以外的土地用途；成立国内首家农村产权流转担保股份有限公司；成立国内首家农村产权交易所以获得社会资本等。