土地一级开发相关法律法规文件梳理一、结论：在《土地管理法》和《城市房地产管理法》的基础上，国务院、国土资源部、财政部、建设部等相关部门出台的法律法规均没有涉及到土地一级开发溢价分成问题，关于土地一级开发整理利润返还问题，只有地方上关于土地一级开发整理收益问题的规定，且同样未涉及溢价分成问题。

国家将来可能会就土地一级开发出台专门法律规定，因此面临政策风险。

溢价分成问题早已存在，但是北京、天津出台的法律法规均未涉及这一问题，说明地方政府在国家未出台法律规定以前对这一做法是默认的。

二、相关法规：1、财政部、国土资源部《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（2009年）二、加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库，保障土地出让收入及时足额缴入地方国库，是落实土地出让收支纳入地方基金预算管理的基础。

除国务院有明确规定以外，任何地区和部门均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入。

市县财政、国土资源管理部门、人民银行分支机构要各负其责，加强土地出让收入征管，确保土地出让收入及时足额缴入地方国库。

（一）严格土地出让收入征收管理。

市县国土资源管理部门在国有土地出让合同、租赁合同、划拨决定书中，必须明确土地出让价款、租金和划拨土地价款的总额、缴付时间和缴付方式；对于经依法批准改变土地用途等土地使用条件的，市县国土资源管理部门必须在土地出让或租赁合同中明确应补缴的土地价款，缴款人应及时按合同有关规定缴款。

对于未按规定缴清全部土地价款的单位或个人，市县国土资源管理部门不得核发国有土地使用证，也不得按土地价款缴纳比例分割发证。

（二）确保土地出让收入及时入库。

土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式，商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。

市县财政部门已将土地出让收入收缴至非税收入汇缴专户的，要严格执行10个工作日划转地方国库的规定，不得超时滞留已收缴的土地出让收入。

对于不按规定将已收缴的土地出让收入及时划转地方国库的，省级财政、国土资源管理、人民银行分支机构、监察、审计部门要予以纠正，并在全省范围内通报批评。

各级人民银行分支机构要加强对商业银行代收土地出让收入业务的检查监督与管理。

（三）规范土地出让收入分期缴纳行为。

市县国土资源管理部门与土地受让人在土地出让合同中依法约定的分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过一年。

经当地土地出让协调决策机构集体认定，特殊项目可以约定在两年内全部缴清。

首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%。

土地租赁合同约定的当期应缴土地价款（租金）应当一次全部缴清，不得分期缴纳。

2、国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006）地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解等各项业务，及时向财政部门、国土资源管理部门提供相关报表和资料。

第四条土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。

收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

在地方国库中设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况。

第十条任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。

从2007年1月1日起，土地出让手指全额纳入地方基金预算，收入全部缴入地方国库，收支一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，彻底实行“收支两条线”，在地方国库中设立专帐，专门核算土地出让收入和支出情况。

3、国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年）五、国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制定并公布各地工业用地出让最低标准价。

工业用地出让对低标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

工业用地必须采用招拍挂方式出让，其出让价格不得低于公布的最低标准，低于最低标准出让的土地或以各种形式给予补贴返还的，属于非法低价出让国有土地使用权的行为，依法追究相关人员的责任。

4、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（2006年修订）享受免缴土地使用税5-10年的填海整治的土地，指纳税人经有关部门批准后自行填海整治的土地，不包括出让转让划拨等方式取得的已填海整理的土地。

5、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年）第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。

本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。

第三条经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。

因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。

第四条土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。

6、国土资源部《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（2009年）对各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的70%执行。

优先发展产业是指各省（区、市）依据国家《产业结构调整指导目录》制订的本地产业发展规划中优先发展的产业。

用地集约是指项目建设用地容积率和建筑系数超过《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》（国土资发〔2008〕24号）所规定标准40%以上、投资强度增加10%以上。

工业项目按照本通知第二、三、四条规定拟定的出让底价低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。

7、国土资源部《关于发布实施全国工业用地出让最低价标准》的通知（2005年）工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让地价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准，各地国土资源管理部门在办理土地出让手续时必须严格执行本《标准》，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价标准进行减价修正。

8、国土资源部、监察部《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（2009年）只是规范了招拍挂流程。

9、商务部办公厅《关于在招商引资过程中严格执行国家有关政策的通知》（2007）重申在招商引资过程中仍存在违反国家对土地管理和调控政策的现象。

如，有的地方不计成本将工业用地以低于成本价甚至“零地价”出让给外商，有的地方减免规定法定的土地税费吸引外资，有的地方在外商投资企业后由地方政府用财政资金返还支付的征地款，有的地方超计划使用土地，造成了国有资产流失。

三、地方出台的有关土地一级开发整理的法律法规1、北京市《土地储备及一级开发暂行办法》规定（2005年8月）：第十三条土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。

其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。

以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

第十四条过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。

招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。

土地储备开发完成后依法以出让方式供应的，由政府与受让人签订土地出让合同，同时由土地储备开发实施单位与受让人签订土地储备开发补偿合同，收回土地储备开发成本。

2、天津市关于土地出让金的规定（2011年1月）：第十五条土地使用权出让金包括土地整理储备成本、政策性成本和政府净收益。

第十六条政策性成本包括市政基础设施建设费、市容环境管理维护费、平衡费、铁路建设费，征收范围和标准按照我市有关规定执行。

出让经营性用地，应当将政策性成本纳入土地出让底价。

第十七条公开出让经营性土地使用权，土地出让底价不得低于评估确认的土地价格。

其中，土地使用权出让金政府净收益额不得低于土地使用权出让金的25%。

第十八条公开出让经营性土地使用权，竞买保证金收取标准为土地出让底价的25%加上政策性成本。

3、重庆市关于国有土地储备整理管理办法（2002年8月版，至2012年2月9日修改）：第四章土地储备整治资金与出让收益管理第二十条土地储备整治机构应当在银行设立土地储备整治资金专户，并报同级土地、财政、审计部门备案。

第二十一条土地储备整治机构凭土地权属证书及规定的其他要件向银行申请土地储备整治贷款。

第二十二条储备整治的土地，由市或区县(自治县、市）土地行政主管部门组织出让后所得的综合价金，按下列顺序分配：（一）出让所得综合价金扣除应支付的土地储备整治成本后的10%，作为土地储备整治发展专项资金存入土地储备整治资金专户；（二）扣除第一项以后的资金，全额上交财政，按市人民政府颁布的土地使用权出让金标准，由市与区县（自治县、市）人民政府按规定比例分配；第十条第一款范围（注：规划重庆市区）的剩余资金，集中市里，专项用于城市基础设施建设、公益事业及政权建设。

第二十三条土地储备整治成本，包括土地储备、整治与管理过程中发生的实际成本（含规划设计费）和贷款利息等。

土地储备整治成本，按照本办法第十条的规定，由市或区县（自治县、市）土地行政主管部门会同同级财政部门核定。

第二十四条土地储备整治资金的使用与管理，接受财政、审计部门的监督。

4、只有江苏省出台了《党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》（2010年5月）不包含溢价分成情形：第五条市、县（市、区）、乡（镇）党委、政府，县级以上地方党委、政府依法设立的派出机构以及其他依法行使行政职能的组织，有下列情形之一的，对党政主要领导及负有责任的领导干部实行责任追究：（一）土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；（二）以文件、会议纪要等形式出台违反土地管理法律法规规章的政策、规定、决定等，致使本地区土地管理秩序混乱，造成恶劣影响的；（三）因组织领导不力，对违法用地未能及时有效制止，造成违法用地既成事实的，或者妨碍、干预违法案件查处工作，造成严重后果的；（四）不履行耕地保护职责，致使本行政区域耕地保护目标年度考核不合格，或者基本农田遭到严重破坏的；（五）违反征地补偿有关规定，擅自降低征地补偿标准，或者征地补偿不落实，侵占、截留、挪用征地补偿款，或者先保后征、即征即保工作不到位，社会保障费用不落实，影响社会稳定的；（六）应当实行责任追究的其他情形。