《环境经济学》课程论文
我国政策失效的分析
——以《渤海碧海行动计划》为例
[摘要] 作为一种现象,政策失效在各国的实践中屡见不鲜,并且给社会经济的发展造成了明显的负面影响。

本文根据《渤海碧海行动计划》的案例,分析了公共政策失效的原因,并对提高政府决策能力等方面问题给出解决对策。

[关键字] 政策失效环境治理解决途径
一．案例
2001年9月，国务院批复“渤海碧海行动计划”。

根据该计划，至2005年初步控制渤海污染，缓减生态破坏；至2010年，渤海环境初步改善，生态破坏得到有效控制；至2015年，渤海环境好转，生态系统改善。

碧海计划的核心，是关停环渤海区域的不达标排放企业，采取建污水处理厂等环保设施，大力削减陆源污染物排放入海。

从2001年至2005年，原国家环保总局联合三省一市，投资各种项目近300个，资耗300多亿元。

在此期间，环保系统高层屡屡对媒体释放利好，称渤海污染初步控制，对计划抱有信心。

然而，在国家海洋局的海洋环境公报中，渤海污染仍在加剧，生态仍在恶化。

2006年8月，由国务院召集的渤海环境保护工作会议坦承，渤海污染物入海总量居高不下，污染面积扩大，赤潮频繁出现，重大污染事故时有发生。

此次会议，事实上宣布了碧海行动计划的失败。

二．造成《渤海碧海行动计划》失败的原因
在市场经济中,公共政策是政府干预市场的重要手段,从而弥补市场的缺陷。

但是,政府时常会失灵,公共政策也会失灵。

一项政策公开宣布的目标有时和实际想要达到的效果并没有关系,甚至实际结局会和预设目标正好相反。

如案例中的渤海，由众多的部门涉及管理，包括建设部、交通部、水利部、农业部、环保总局、国家林业局、国家海洋局等，临海的行政单位有河北、辽宁、山东、天津、大连等三省二市，还有被称为“十三太保”的13个沿海城市，再加上中石化、中海油、神华等巨型企业集团。

它们互不统属，各有利益，遇到“权限”、“资源”问题，个个当仁不让；而遇到“责任”、“支出”问题，人人独善其身。

使国家环保总局根本无力协调。

出于对自身利益的考虑，使这些利益集团运用各种手段维护自己的利益，并且政府在决策时也可能由于考虑不全面或信息不全等影响造成失误，造成了政策失效。

以小见大，由此可以分析我国的政策失效问题。

三. 我国政策失效原因
(一)决策的失误
政策以公共利益为依据,但现实中公共利益的标准很难确定,即使人们对公共利益达成共识,也会因现有的决策体制和决策方式的缺陷而难以实现政策的优化。

与此同时,现代政策的制定是需要信息,而信息的获取总是需要成本的,因而许多政策是在信息不完全的情况下做出的,这就容易导致决策失误。

(二)利益集团的影响
公共政策的最终目的是实现社会资源的优化配置和社会福利的最大化。

但是一些利益集团有其自身利益的追求,从而有可能使公共政策偏离公共利益。

在我国,政府官员为保住职位或谋求升值,会制定一些从长远来看弊大于利的政策。

(三)政策效果的不确定性
公共政策能否达到预期的目的,在一定程度上是不确定的。

因为,首先政策效
应具有滞后性。

从政策制定到实施生效需要一个过程。

在这个过程中,也许情况已经发生了变化,以致政策失效,甚至适得其反。

其次,政策执行上的障碍。

政策的有效执行依赖于各种因素或条件。

政策的形成、类型、范围及受支持的程度、社会对政策的印象、执行机构和人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信息、目标团体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、社会的政治经济稳或环境的不同等,这些都是影响政策执行成败所需要考虑的因素。

这其中的任意方面或它们之间的配合出问题都可能导致政策的实效。

(四)环境法规和法律机制的缺陷
环境法规和法律是对政府官员和利益集团的束缚。

但是由于法律机制的不健全，许多监督形势是软弱无力的。

特别是信息的不对称、不完全,使得监督徒有虚名。

因此就会造成一些人制定并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策。

四、解决我国政策失效的途径
治理政策失效是一个系统工程。

根据中国的实际情况,并借鉴国外的有益经验,必须提出一套有效地解决途径,从而实现从经验决策到科学决策、从非程序决策到程序决策、从决策软约束到决策硬约束的根本转变,全面提高决策质量和效能。

(一)完善决策体制
1.决策问题与国家政治体制密切相关。

要提高决策水平和政策效能,必须改革不合理的政治体制和权力结构,进一步完善决策体制和监控机制,以充分发挥多种决策主体的作用。

2.加强对决策权力和决策过程的监督。

为了防止决策权力滥用,使侵害社会公共利益的决策行为能够得到及时的发现和纠正,必须强化对公共决策权力和公共决策过程的制约和监督。

从决策酝酿到决策确定和执行,整个过程都要受到有效的广泛监督。

这种监督和制约既包括政府部门公共决策行为的审查和监督,司法机关对公共决策的合法性的司法审查,上级决策层对下级决策层的决策监督,还包括其他形式的监督。

(二)健全缺损责任追究机制
1.据职位、职务、职权相一致的原则，对从领导到各级执行人员的指责分解，明确对各级执行人员的相关事宜。

2.增强政策执行的透明度。

3.强化国家权力机关的监督职能。

(三）实现决策的科学化和法制化
从问题界定、目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至拍板确定,自始至终都要有一套科学合理的必经程序,从制度上杜绝长官意志和“拍脑袋”决策。

要构建起科学的决策体系,且应当体现出高度分化的结构特征。

就中国情况来看,公众参与公共决策的机会和渠道还很不充分,亟需加强。

因此,各级政府部门要积极推行政务活动的内容公开,尤其是公共决策过程的信息公开化、做出公共决策的背景和资料与理由的公开化、公共决策所依据的法律法规公开化,以提高公共决策过程的透明度。

如公众旁听、自由采访、举行新闻发布会,就是决策民主化的典型方式。

决策制度化、法律化是决策科学化的根本保证。

决策法制化就是用法制手段规范、约束决策行为,将决策纳入法制化轨道。

决策法制化能够使决策更加合理、公正或避免重大决策失误。

决策法制化的核心是规范决策程序。

规范的决策程序,应该从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最
终集体决定或民主决定,都以制度和法律为依据,程序化地运行。

(四)决策与执行应适当分离
决策制定和决策执行作为管理过程的两个环节,前者着重于研究问题、确定目标、选定方案,后者着重于把经过确定的方案具体化并付诸实施。

因此在运作方式和管理方法上也应有所区别。

实行决策与执行适当分开,有助于政府领导层突出自己的功能优势,专注于确定目标、制定政策和起草相关法规,有助于决策层脱离部门利益束缚,实现政令的统一与决策的公平。

执行组织可以发挥管理优势,将政策方案付诸具体实施,直接为公众服务,可以提高行政效率和服务水平。

我国正处于从部门行政向公共行政和公共管理过渡的转型期,应适当引进决策与执行分开的做法,这有利于解决决策与执行在部门内高度统一而带来的部门利益固化、执法队伍过多以及行政效率和服务水平低下等问题。

决策与执行相对分开,可以采取多种形式,可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门,可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门,也可以由决策部门直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会非政府组织。

（五）加强政府监督力量
在政治生活中，因为政府作为公共产品的唯一供给者，在环境保护领域具有垄断性质。

所以要解决环境问题中的“政策失效”问题首先我们要加强政府监督力量，逼迫政府提高行政效率加强人民群众在政府官员决策中的影响力。

对于一地的环境保护而言，感受最深和最为关心的既不是当地政府官员也不是上级的领导部门，而是当地的人民群众。

根据科斯的产权理论，当我们将环境的“产权”从“不关心”的政府手中转移到“关心”的当地群众的手中时，必然是一种全社会福利的改进。

在现有的社会政治环境条件下，有关部门可以在环境法律和政策制定的过程中召开并向全社会直播听证会或者在各级人大中专门设立环境委员会部门的方式来加强人民群众在政府官员决策中的影响力。

[参考文献]
1.马中. 环境与自然资源经济学概论. 高等教育出版社. 2006.5
2.候锡林. 微观经济学原理. 中国经济出版社. 2011.3
3.(美) 汤姆·惕藤伯格. 环境经济学与政策. 上海财经大学出版社. 2003
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