韩国社会福利（社会工作）及教育的发展作者：喻传洋吴世友来源：《社会与公益》 2019年第4期《社会与公益》杂志自2018年11月起推出“他山之石”栏目,旨在为读者介绍不同国家社会工作发展情况,以期为中国社会工作本土化建设提供参考和借鉴。
本期介绍:韩国喻传洋/韩国国立庆北大学社会福利学博士研究生吴世友/华东理工大学国际社会工作学院青年研究员;美国亚利桑那州立大学社工学院助理教授韩国作为亚洲经济相对比较发达的国家,其社会工作的发展也相对早于其他亚洲国家。
本期来跟大家分享韩国社会工作专业及教育的发展历史和现状。
不同于国内对“社会工作”与“社会保障”的分类,韩国的“社会福利”这一概念包含临床性社会福利实践的微观视角(即社会工作学)与以社会政策、行政、制度为主体的宏观视角(即社会保障学)相结合的超广域社会福利体系(高春兰,2017)。
因此,在韩国学术界,社会工作与社会保障统称为社会福利(社会福祉)。
这种分类对韩国的社会工作、社会工作教育、社会工作研究以及社会工作职业化发展有着极为深远的影响,故特此说明。
一、韩国社会福利(社会工作)发展历史针对韩国近现代社会福利发展历史,韩国学术界主要将其分为三个阶段:(1)日本殖民时期及朝鲜战争后的建国初期,即以国外援助机构为社会福利体系主体的社会福利初期阶段;(2)从第三共和国①(朴正熙总统时期)到文人政府②(金泳三总统时期)时期,即以经济发展为先导的社会福利基础阶段;(3)从参与型政府③(卢武铉总统时期)到现在,即以追求经济发展与分配相均衡为目标向福利型国家发展的新时期。
(一)社会福利初期阶段韩国的近代社会福利历史开端是以高宗25年(1888)天主教孤儿院的设立为标志,此后在1919年天主教朝鲜教区设立了妇女福利学院,并且美国基督教卫理公会(The Methodist Church)在1894年开始以残疾人福利为中心的盲人支援项目。
在之后的日本殖民时期,日本政府为了达到控制殖民地的目的发表了《朝鲜救护令》(Choson Relief Order)。
朝鲜战争后,韩国政府于1948年8月15日建国,建国初期由于战争的因素产生了大量的孤儿、难民及贫困者。
加之政治及经济环境脆弱,当时的韩国政府还不具备解决社会贫困、应急救济的能力,更多则是依赖于以美国为主的经济及物资的支援。
同样,社会福利发展多集中于国外援助机构的基础性社会福利设施的建设,关于社会福利人权保障及政府的社会福利法制政策建设等几乎处于空白状态(,2014)。
(二)社会福利基础阶段从1960年到2000年,韩国依靠政府主张的以经济增长为主导,带动了社会福利体系化建设全面开展,韩国社会福利发展进入了基础性成长阶段。
期间从第三共和国开始先后颁布并实施了《生活保护法》《儿童福利法》《援护法》《军人年金法》《产业灾害补偿保险法》《医疗保险法》及《社会保障关联法》。
进入20世纪70年代后,韩国的社会福利呈现出外向型发展的趋势,制定了《私立学校教员年金法》《国民福利年金法》《医疗保护法》《社会福利事业法》,以及智力障碍者综合福利对策(1978年)。
可以看出,与20世纪60年代的韩国社会福利发展相比,70年代制定的相关政策和法律更注重社会福利制度及社会服务的开发和完善。
1979年后,第五共和国④(全斗焕政府)、第六共和国⑤(卢泰愚政府)受到民主运动的影响,韩国社会福利的发展同样也呈现出基于民主主义性格特征的向福利国家方向发展的势头。
全斗焕总统在任期间,扩大了医疗保险的适用人群范围,并于1981年首次实施了地区医疗保险示范项目。
此外,政府对《社会福利事业法》进行了再次修正,修正内容中将社会工作者的法定名称由“社会事业家”更名为“社会福祉士”,并且对这一职业的资格制度进行了细致规定。
另外,关于老年福利方面,先后制定了《老年福利法》、敬老优待制度(1982年)及老人健康无偿诊断制度(1983年)。
卢泰愚政府则在前政府的基础上对社会福利制度及政策进行进一步扩充和细化,实行了最低工资制(1988年)、全国民年金制度(1989年),制定了《婴幼儿保育法》;并且,通过法律的形式规范了地方政府需在具体范围内设立综合社会福利馆的法定义务,将韩国社会福利事业从原本以机构为中心的服务导向型转向住家型。
20世纪80年代末,奥运会和亚运会在韩国的成功举办,推进了残疾人福利事业的发展,将原有的《智力障碍者福利法》修正为《残疾人福利法》,并颁布了《关于促进雇佣残疾人的相关法律》。
20世纪90年代后,金泳三(人文政府)上台,颁布了《社会保障基本法》,并对《社会福利事业法》进行了再次修正,通过立法的形式规定了社会福利专职公务员这一职业,并于1997年首次在全国范围内实施了社会福利师职业资格考试。
之后,受亚洲金融危机的重创,当时的金大中政府开始思考社会安全网的建设,并于两年后颁布了《国民基础生活保障法》。
金大中总统在任期间,为了重建和恢复韩国在金融危机后的经济损失,在社会福利层面强化了公共补助制度,符合当时国民对社会福利的迫切需求(,2014)。
(三)转向福利型国家发展的新时期阶段进入21世纪后,韩国政府对社会福利的发展由之前“先增长,后分配”转向“追求经济发展与分配相均衡”。
为此,卢武铉总统在任期间,通过所得换算制(2003年)来扩大适用于供需贫困人群的数量。
例如:在提高残疾人福利方面,通过颁布实施《“第二次残疾人福利五年规划》(2003年)以及《交通弱势群体的移动便利增进法》《关于禁止歧视及权利救济残疾人的相关法律》,进一步在制度和立法的形式上保障残疾人的行动权、教育权和自立生活等相关权利。
针对老年福利,韩国制定了《少子、高龄社会基本法》和《基础老年年金法》。
此外,针对韩国多元文化家庭增长这一事态,韩国政府制定了《多元文化家庭支援法》,帮助国际移民婚姻女性适应在韩生活及其子女养育。
李明博政府(2008—2013)时期先后制定了《残疾人年金法》《关于残疾人活动支援的相关法律》《关于露宿者的福利及自立支援的相关法律》《残疾儿童福利支援法》,并且修订了《国民基础生活障法》《儿童福利法》《国民健康保险法》《故意保险法》等相关法律(,2014)。
朴槿惠政府时期,在改善社会安全网及保障边缘弱势群体等层面加强了相关支援,制定了《基础年金法》《关于社会保障供给的使用、提供及发掘相关资格者的法律》等一系列支援政策。
2017年,文在寅总统上任后,在主张韩国进入福利国家初级阶段的背景下提出了包容与革新型的社会政策,加强了关于国民精神保健层面的社会福利政策及其法制建设,并对《关于精神健康增进及精神疾患者福利服务支援的相关法律》进行了全面修正(,2016)。
此外,在政府革新型政策的推动下,韩国社会福利的支援形态将从原先的市场化模式下的政府购买性服务逐渐转向政府统筹下“地区服务院”(Public Agency for Social Service)的照料模式方向发展。
截至2019年3月,首尔、大邱、京畿道、庆尚南道的地区自治体已率先建立地区社会服务院,并且韩国政府计划于2022年底完成全国17个地区自治体的社会服务院的设立,进而在国家保障的层面探索和提升社会福利的保障线基准(,2018)。
目前,韩国政府的社会福利统筹系统主要以中央政府直属下的保健福祉部、女性家庭部为政策主导,各地区自治政府通过其内部的福利支援部门(如女性家庭福祉政策官)提供福利(资金及物料),最终由各地区的社会福利法人机构(行政福利中心、综合社会福利馆、老人社会福利馆、老人会馆、健康家庭支援中心、多文化家庭支援中心、精神保健中心、区域儿童中心、残疾人中心、成瘾管理支援中心、志愿者中心、红十字会、社会福利共动募金会、区域NGO、NPO组织及社会型企业等)直接为案主提供相应服务,这样的福利体系网在一定程度上体现出其社会保障、社会治理的功能,进而预防和解决了相关社会问题。
二、韩国社会福利(社会工作)教育发展历史与韩国社会福利的发展史类似,韩国社会福利教育发展史也可大致分为三个阶段;(1)20世纪40至60年代的社会事业(工作)学科时代;(2)20世纪70至80年代的社会福利学科时代;(3)20世纪90年代以后的家庭—社会—福利学科群时代(,2005)。
相较于韩国社会福利的历史发展,韩国社会福利教育具有引领社会福利政策发展和培育社会福利人才的积极作用,在历史脉络上更领先于社会福利自身的发展。
(一)社会事业(社会工作)学科时代韩国社会福利教育的开始,与朝鲜战争后西方基督教宣教团体进入朝鲜半岛参与战争救助活动有直接关系。
1947年9月,梨花女子大学率先设立了与社会工作相关的学科——基督教社会事业学科。
但是,由于教育条件的限制,当时的授课内容仅仅是按照以几个案例分析为主的课程来构建,并且学习内容基本是直接照搬美国社会工作教育的模式,因此,韩国的社会福利教育很大程度上受到了美国社会工作教育的影响。
1953年,中央神学院(现韩国江南大学)开设了首个真正意义上的社会工作专业——社会事业学科。
1958年,首尔大学开设社会事业学科,这是首次在政府创办的国立大学中开设此专业;同年,韩国基督教神学院也设立了社会事业学科。
以上4所学校,是韩国建国初期在高等教育层面率先引入社会福利教育的专业高等院校,为韩国社会福利教育建设作出了重大贡献。
此外,在4所高校设立社会事业学科的基础上,韩国社会事业学会(现韩国社会福利学会KASW)和韩国社会福利教育协会(KCSWE)分别于1957年和1966年正式成立。
初期阶段的韩国社会福利教育深受美国社会工作教育的启发和影响,体现出极为明显的以临床社会工作实践为特征的学科范式。
譬如:首尔大学的社会事业学科的首批研究生(2名)直接接受了美国明尼苏达大学的社会工作硕士课程,梨花女子大学社会事业学科为本科生开设的《社会工作概论》中直接介绍了社会工作三大方法及其六大领域(儿童、家庭、医疗、学校、精神、矫正)。
20世纪60年代后,与社会福利相关联的高等教育院校逐渐增加,韩国社会福祉大学(1960年,现大邱大学)、韩国中央大学(1960年)、圣心女子大学(1964年)、韩国原州大学(1964年,现尚志大学)、首尔女子大学(1968年)、崇实大学(1969年)、国立釜山大学(1969年)等高等院校都开展了与社会福利相关联的学科建设,促进了韩国社会福利教育初期以介绍美国为主的西方社会福利基本理论为中心的社会福利教育发展(高春兰,2017;Jun Sung Hong等,2014;,2005)。
(二)社会福利学科时代20世纪70年代后,随着韩国国内工业化的急速发展,阶层间的差异等社会问题日益明显,进而推进了政府及民间资本对社会福利教育的支持,韩国希望通过培育社会福利专业人才来解决社会问题。