收稿日期:2009-03-26＊基金项目:2007年天津市高等学校人文社会科学研究一般项目"生态市法律保障机制研究"研究成果之一,项目编号:20072718。
作者简介:李丽红(1967-),女,天津财经大学法学院副教授。
政府主导型公众参与生态城市规划的难点及法律解决途径＊李丽红(天津财经大学法学院,天津300222) 摘 要:目前,我国生态城市规划中,很多情形下的公众参与都是在政府推动和倡导下进行的,而不是有关组织和公民的自觉行动,因此政府主导型公众参与是我国公众参与的主要形式。
但是政府主导型公众参与这种形式使政府和公众身处困境,体现在两方面,一是政府对自身利益与公共利益抉择的困境;二是公众实质参与权缺失的困境。
政府主导型公众参与的困境有着深刻的法律根源,当然也有解决此困境的法律途径。
关键词:政府主导型公众参与;生态城市规划;困境中图分类号:D922.68 文献标识码:A 文章编号:1005-1007(2009)08-0079-04A bstract :A t present ,in our country 's eco lo gy urban planning ,under many situatio n 's public pa rticipatio n is car -ries on under the go ver nment impetus and the initia tive ,but is no t the related o rga nizatio n and citizen 's aw are mo -tion .Ther efore ,the go ver nment leading public pa rticipatio n is the main for m w hich our country public pa rticipa -tion .But this fo rm causes the go ver nment and the public places the difficult position ,manifests in tw o aspects ;fir st ,go ver nment to ow n benefit and public interest choice difficult po sition ;Second ,public e ssence participa tion rig ht flaw difficult position .T he gov ernment leading public pa rticipation the difficult po sitio n has the profo und legal roo t ,cer tainly also has solv es this difficult po sitio n legal way .Key Words :Go vernment Leading ;Public P articipa tion ;Ecolog y U r ban P lanning ;Difficult P ositio n 生态城市规划中的公众参与制度,是指公民有权通过一定的程序或途径,参与一切与生态城市开发、建设相关的活动。
公众参与是生态城市环境保护的一项重要原则和基本制度,也是一项重要的程序性权利。
它旨在限制政府的自由裁量权,促进政府决策的科学化、民主化,有利于解决和处理环境问题,实现对环境问题的全过程及全方位管理。
公众参与制度是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度。
实践证明,公众参与制度在环境保护中发挥着巨大的推动作用。
深入研究公众参与制度,对于保护生态城市的环境及可持续发展战略的实施都具有重要意义。
一、西方国家城市规划理论中公众参与的层次 城市规划中的公众参与自二十世纪六十年代中期开始已成为西方国家城市规划发展的重要内容,同时也成为此后城市规划进一步发展的动力。
在西方国家有关公众参与城市规划的理论中,“市民参与阶梯”理论是一个重要论题。
该理论把公众参与城市规划的层次比作梯子上不同的横档,描述了公众参与城市规划的三个层次,并根据公众参与的程度,对各个层次进行了解构。
第一层次,即“公众完全被动”的层次。
在这一层次中不存在真正意义上的公众参与。
因为,首先其“执行操作”即规划已经由政府制定好了,所谓公众参与就是无条件地接受规划;其次是“教育后执行”,即通过调教公众的态度和行为从而使公众接受规划。
第二层次,即“受约束的尝试”层次,较之第一层次有了很大进步。
首先是政府“提供信息”,即市民被告知规划的相关信息及具有的权利和责任;其次是政府“征询意见”,即市民可以直接向决策者反映诉求;然后是政府通过自己强大的行政能力去主导公众参与。
第三层次,即“公众受引导的互助合作”层次,这一层次标志着公众参与达到成熟的程度。
首先是“合作”,即通过某种形式的谈判使决策权利得以再分配;其次是“权利代表”,即市民团体作2009年第8期第29卷(总第235期)现代财经MODERN FIN ANCE &ECONOM ICS No .8,2009 Vo 8.29G ene ral N o .235为市民利益的代言人可以参与到规划决策中来;再次是“市民控制”,即市民真正成为了规划的决策者。
“市民参与阶梯”理论不仅对城市规划公众参与的现有形式进行了概括,而且反映了公众在参与中的地位和作用的高低。
该理论还对各个层次公众与政府的关系作出了界定,指出只有在建立起广泛的规划和决策联合机制时,公众的意见才能起到真正的作用。
这一理论对公众参与城市规划效果的评价具有相当的指导意义,是公众参与的经典文献和理论依据。
二、政府主导型公众参与的难点所在 我国生态城市规划中公众参与的层次基本属于上述公众参与城市规划的第二层次,即“受约束的尝试”层次。
这一层次的表述与我国城市规划实践中的“政府主导型公众参与”的表述极其相似。
目前,生态城市规划中,很多情形下的公众参与都是由政府“提供信息”、“征询意见”,然后在政府推动、倡导下进行的。
例如自上而下地成立环保组织;制定环境污染有奖举报制度,鼓励公众积极参与环境保护监督;由政府牵头,组织公众进行主题宣传教育活动,或者配合以倡议性的签名活动等等,这些都不是有关组织和公民的自觉行动,因此,这样的公众参与形态被称之为政府主导型公众参与。
在此种参与形态中,政府牢牢地控制着主动权,在生态城市规划中起着重要作用。
政府通过自己强大的行政能力去主导公众参与,公众参与表现出被动性与末端性(即对环境违法行为的事后监督)的典型特征,公众作用的发挥及其参与价值的实现基本取决于政府。
这种形态并不理想,政府和公众都感到身处困境。
1.政府对自身利益与公共利益抉择的困境政府作为公众的“代言人”,其身份并不纯粹。
作为独立的主体,政府在公共利益之外还存在自身利益。
政府在生态城市规划中对资源环境的规制,由于受到特殊行业、集团和利益群体的多方压力,或为了自身利益而不得不“屈从”。
主要体现在两个方面:一是政府官员为了追求“业绩”,在考核体系不完善的情况下,单纯追求经济增长、出政绩,往往忽略对生态城市环境资源的治理。
二是虽然政府的决策会影响到许多人,但参与决策的人缺乏广泛代表性,无论决策者如何产生,其决策往往会自觉不自觉地倾向于自己所代表的阶层或集团的利益偏好,而置多数人的利益于不顾。
由此可见,政府和公众对于生态城市环境问题的利益与立场不会完全吻合。
这就使得政府感到为难,即一方面政府希望公众参与、推动公众参与,以促进公共利益的实现;另一方面又担心公众参与、难以达成广泛性,或者担心政府自身的利益受到损害。
这就是政府的困境。
政府主导型公众参与的困境在实践中有多种表现形式,有时表现为政府内部的结构性矛盾,即注重宏观利益的上级政府,尤其是中央政府,努力推行公众参与,而注重现实利益的地方政府或下级政府则对公众参与缺乏信心;有时还表现为语言与行为的不一致,地方政府在文件或领导讲话中特别强调公众参与,而实际推行时则流于形式,公众参与成为一句缺乏实质内容的时髦口号。
2.公众实质参与权缺失而造成的困境目前,在生态城市规划中,有些地方的公众往往只能获得经过过滤和处理的不完全信息,公众的表达渠道、监督能力都相当有限,公众的一些重要观点、建议也无法得到真正表达的机会。
公众参与表现为被动参与和末端参与,其参与效果几乎取决于掌握公共管理权力的主政者的价值取向。
事实上,公众的实质参与权因种种原因而失去了。
例如,公众参与环境影响评价制度是一项重要的事前纠错机制,虽然我国有环境影响评价制度,并且确立了公众参与原则,但一些大的投资项目尽管对环境会造成重大影响,却由于过多考虑其对社会和经济的贡献作用,绝大部分都能顺利上马。
这样公众参与环境影响评价的纠错功能很难得到发挥。
因此,在我国许多地方,公众参与最主要的合理内核很难得到展现,剩下的更多是形式上的东西。
公众参与的正效应得不到充分体现,其有效性必然受到质疑,公众参与也将长期处于低水平状态。
这就是目前公众实质参与权缺失的困境。
三、政府主导型公众参与生态城市规划难的法律根源 目前,我国生态城市规划的立法多注重行政行为的授权,关于公众参与的问题还很少涉及。
城市规划法制体系仍然带有政府强制实施、公众被动配合的色彩。
政府面对自身利益与公共利益的抉择时,虽然有矛盾的一面,但更多情况下选择保护其自身利益,而公众面对实质参与权缺失,显得无能为力。
产生上述问题的原因很多,但其深刻的法律根源不容忽视。
1.立法指导思想方面80 现代财经 2009年8月在立法指导思想方面,政府主导型公众参与制度突出表现为以“末端参与”为主,缺乏“源头参与”。
例如《中华人民共和国环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
”《国务院关于环境保护若干问题的决定》也强调:“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。
”从这些规定可以看出,在立法上,将公众参与的重点集中锁定在对环境违法行为的事后监督,而缺乏对事前参与的重视。
因此,在实践中,公众也主要是针对环境污染、破坏环境的行为,特别是当这些行为危害到自身利益的时候才会向有关部门讨个说法。
事后的监督固然重要,但鉴于环境危害后果的严重性,事前的预防更加重要。
2.实体法方面首先,宪法只在第二条对公民的参与权作了原则性的规定。
实践中,由于我国公众的知法和守法意识相对淡薄,不可能像西方国家一样,仅作出原则性规定公民就会遵守,而在我国这样做是远远不够的。