面推进依法行政，要求所有公共行政主体奉行“法未授权不 可为”的行为准则，其权利主体只服从“法未禁止即可为”的
原则。而建设法治政府是行政法治建设系统工程重中之重。
题。党的十六大报告将法治建设目标列为全面建设小康社 会的四大目标之一，对其定位是：“社会主义民主更加完善， 社会主义法制更加完备。依法治国基本方略得到全面落实，
常的行政法律秩序，又保障了行政相对方的合法权益，有力
地推动了依法行政。当然，行政执法也存在不少矛盾和问 题，亟需认真研究解决，以利于全面推进行政法治建设。回
全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发 展；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政
第五，行政监督机制正在完善。没有制约与监督的权力
一权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”［６第
三，法治政府是体现科学民主因素的政府。法治政府是立体 的、多维的，从不同的角度看呈现为不同的维度。依据《纲要＞
的规定，法治政府应是有限政府、服务政府、责任政府、透明
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建立的前提。“我们的权威都以法律的权威为依据。事实上，
革——“大部制”改革。前五次改革都是围绕行政组织机构
府就是用法律治理下的政府。而我们认为法治政府是用法
律制度进行治理并具备科学民主机制的政府。因为法律制
对法律的信心，更不必说法律至上观念。”口殴革开放以来，
各级行政机关及其工作人员依法行政观念逐步增强，依法 行政水平不断提高。但一些地方政府及工作人员法治意识 与建设法治政府的要求相比还有差距，时或出现“黑头（法 律）不如红头（文件），红头不如白头（内部规定），白头不如笔 头（领导批示），笔头不如口头（领导指示）”的依人不依法、依 权不依法的现象。必须进一步对行政机关及其工作人员尤 其是领导干部进行法治观念教育，只有观念的转变才是建 立法治政府的雄厚心理依托。一定要使行政机关工作人员 尤其是领导干部牢固树立起法治意识。明确法治政府的实
显成效，行政执法水平比以前得到大幅度提高，既维护了正
法治建设的目标但不是惟一目标。因为＜纲要＞明确规定，依 法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者 的有机统一：必须把维护最广大人民的根本利益作为政府
工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅 通：必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和
入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新
成效。基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力
显著增强。”鉴于法治建设之于全面小康社会的重大意义，
立法任务，不仅从无到有地制定颁布了行政诉讼法、国家赔
偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等行政基本法， 而且还制定了一大批部门性行政法律、行政法规、地方性法 规、部门规章和地方规章以及国务院专门颁布的＜全面推进
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核心是对行政权的监督”。喝０年来，我国行政法治建设为
防止行政权力滥用与腐败方面取得了进展。在行政系统内 部设置了审计和监察专门监督。在行政系统外部建立了包
政法治建设的目标是以建设法治政府为核心的由基本目 标、主导目标、重点目标、核心目标和终极目标共同构成的
目标体系。 在现代社会，人们的行为必须受一定规则的约束。为了 确保公共行政关系双方主体的行为选择符合公共理性要 求，实现公共行政行为选择的可预期性，行政法治建设的目 标定位应当在力求全面的基础上分清主次，其基本目标是
府和人民群众的关系。因此，十七大报告强调“行政管理体 制改革是深化改革的重要环节”，我们应该进一步加快改革
国务院颁布的《纲要＞，明确提出经过十年左右坚持不 懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。建设法治政府既 是～个宏伟的奋斗目标又是一个宏大的系统工程，任务非 常艰巨。近几年在实践中推进实施《纲要＞虽然取得了一定 成效，但也存在不少问题，在一些地方存在着不同程度的口 号化倾向、形式化倾向、利益化倾向和个人化倾向，法治政 府建设进程不快、效果不明显，如期实现建设法治政府目标 难度不小。那如何实现建设法治政府的目标，我们认为应当
在依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，行政法
年代之后，市场经济目标的确立为法治观念的强化提供了 强大推动力，而“依法治国”基本方略的确立并上升为宪法
原则又极大地推动了全民法治观念的进一步提高和强化。
治建设有着非常重要的地位和作用。行政法治程度的高低，
直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众 对建设法治国家和法治政府的信心，影响到整个国家的经
作者简介：黄仕红，成都行政学院法学部副教授，主要从事法学教学与研究工作。（四川成都
６１１１３０）
务０年中，我国的行政法律制 度体系完成了许多国家通常需要几百年才能完成的艰巨的
会公平正义。公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深
全面实现公共行政关系与监督公共行政关系的法治化，而
其主导目标则是实现公共行政关系的理性化，至于实现监
督公共行政关系的法治化，则居于从属地位。现代法治的精
髓是对权力的制约，在法治理念上必须从以法治民、治事向
二、行政法治建设的目标定位 行政法治建设是当代中国法治建设所面临的重大课
依法治官、治权转变。于是，行政法治建设的重点目标是全
质在于依法治理政府。要时刻牢记：“常规的法律是至高无
治政府”的概念和特征。什么是法治政府？＿般认为法治政
度属于中性的，运用主体是谁都可以，但它如果具备了科学 民主的因素，就可被称为我们现在所推崇的“法治”。这样，法 治政府具有的特点是：第一，法治政府的主体是人民，客体
是政府。我们应强调法治政府的实质在于依法治理政府，
只有通过不断地推进法治建设，小康社会才有可能全面实
现。而行政法治建设目标定位准确与否，无疑要对我们所从 事的法治建设特别是行政法治建设事业产生深刻影响。有
依法行政的决定＞和＜全面推进依法行政实施纲要＞（以下简
称＜纲要＞）等依法行政的纲领性文件，基本上形成一个囊括 不同执法层次、不同执法领域的行政法律制度体系。 第四，行政执法水平明显提高。行政执法是行政机关与
念，符合现代法治精神的法律思想逐步得以确立。进入９０
第三，行政立法体系基本形成。行政法治建设必须建立 健全行政法律制度体系。而立法是行政法治建设的基本前 提和首要任务。十一届三中全会将立法工作提上国家生活 的重要议程，进而国务院、省级地方人大、省级地方政府、国
中图分类号：Ｄ９１２．１文献标识码：Ａ文章编号：１００８－５９４７（２００８）０３－－－－００２２－０４ 摘要：我国行政法治建设与２０世纪７０年代末开始的改革开放息息相关。经过３０年的努力，我
人依据国务院颁布的＜纲要》中“全面推进依法行政，经过十
年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”的
规定，将行政法治建设的目标等同于建设法治政府，这样理
解有一定道理但比较片面。我们认为建设法治政府是行政
人民群众的合法权益最直接相关的、最大量的、经常性的管 理活动，是依法行政的重要环节。人民群众往往通过执法活 动来认识和评价政府。改革开放３ ０年来，各级政府和有关 部门积极探索实践，大力推进行政执法制度创新，取得了明
自１９７８年后，我国进入了改革开放的历史巨变时代， 展开了全面的改革，整个社会全面进入转型期。我国行政法 治建设为了适应社会转型的需要，在邓小平理论、“三个代
表”重要思想和科学发展观的指导下进行过多次改革和调
的。经过３０年的努力，我国行政法已经实现了从无到有、从 较低水平到较高水平的历史性跨越，形成了有中国特色并
国行政法治建设取得了长足进步。而行政法治建设目标定位准确与否，无疑要对我们所从事的行政 斗目标又是一个宏大的系统工程．任务非常艰巨．应进一步从观念、体制、立法、执行和监督等方面系
统全面推进． 关键词：行政法治；法治政府；建设目标；实现途径
法治建设事业产生深刻影响。作为行政法治建设的核心目桶。建设法治政府，既是一个宏伟的奋
与国际接轨的行政法学理论体系。目前，行政法学研究呈现
整，在经济、社会、文化等各个领域发生了一系列深刻的变 化，逐步走上高效、民主、法治的轨道。特别是进入９ ０年代，
随着经济体制改革目标的最终确立和政治体制改革的深入
出前所未有的繁荣景象。无论是行政法学研究方法还是行 政法学研究视角都在不断创新．而且行政法学研究成果层 出不穷．各个领域的研究都取得了令人瞩目的成就，许多基
的膨胀和精简，公务员数量的增长与裁减进行的，却始终不 能跳出不断精简与膨胀的怪圈。政府机构庞大ｊ人员臃肿，
政企不分，效率低下，官僚主义严重等弊端并未得到根本革 除，不仅阻碍了改革的深入和经济的发展，而且严重影响政
政府、诚信政府、效能政府。这样的法治政府必须体现民主 的精神、民主的品格、民主的机制。
三、实现法治政府目标的途径
“政府在一切行为中都受到事前规定并宣布的规则的约束， 以使人们能够准确预测政府在某～情况下使用强制权力， 并据此来安排个人事务。”口第二，法治政府是遵从法律制度 的政府。政府的一切行为都受法律制度约束这是法治政府
上、占绝对优势地位的，而不是专断的权力”。网 （二）进一步加快行政体制改革，为实现法治政府提供 条件。建设法治政府，体制是条件。改革开放以来，我国进行 了五次行政体制改革，目前正在进行第六次行政体制改
全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作
衙政主体来维护权利主体并以最大限度改善公民个人自由状
态则为行政法治建设的终极目标。嘲
通过上述分析，我们明确了行政法治建设的核心目标
用，保留对法律的期盼，若是一种恶劣的政府都不守法的法 律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，甚至使人丧失
是建设法治政府。那我们需要进一步明确核心目标一“法
人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民
建设权责明确、行为规范、运转协调、透明廉洁、公正诚信、高 效便民的法治政府是行政法治建设的核心目标。作为公域 中的权利主体的权利一般难以自我实现，往往有赖于理性 公共行政的推动和保障，这就要求行政法治建设在追求稳