公共危机处理的案例分析
——厦门市人民政府应对二甲苯化工项目（PX）危机案例分析
2011级MPA班袁泉
一、案例背景
一个投资高达108亿、年产80万吨、可能给一座城市带来800亿元年GDP的“手续完备、程序合法”的工业项目，在科学家、政协委员和广大民意的推动下，最终“暂缓建设”。
沸沸扬扬的厦门二甲苯化工项目（下称“PX项目”）事件于2007年5月30日有了实质性进展：5月30日上午，厦门市文化宫八楼，厦门市常务副市长丁国炎正式宣布了缓建“海沧PX项目”（PX，又称对二甲苯，化工原料，属危险化学品和高致癌物）的决定，并称市政府已委托新的权威环评机构在原先的基础上扩大环评范围，进行整个化工区区域性的规划环评。
二、案例描述
1、PX项目的立项审批
1990年1月，经国家批复，厦门海沧开发区确定了化工产业区。
台商王永庆欲在此投资一电厂，后来几番论证，因为担心酸雨造成环境破坏，尤其怕影响以鼓浪屿为代表的旅游产业，最终投资未能如愿，电厂后来迁到漳州。
海沧化工开发区因此在相当长一段时间内处于待开发状态，仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻，化工业未充分形成气候。
2000年前后，海沧成为厦门地产的新热点，地方政府加速了海沧地块的地产开发，着力要将其打造成厦门的“浦东”，政府背景的海沧投资发展有限公司开发的“未来海岸”楼盘，直接起了带动作用。
2001年，翔鹭化纤向厦门市提出在海沧建设80万吨PX项目，该项目自2004年2月经国务院批准立项后，历经国土资源部建设用地的预审、国家环保总局于2005年7月审查通过项目的环境影响评价报告，而项目环评期间，厦门市并未进行全市公开听证，环评也没有公众参与。
国家发改委将其纳入“十一五”PX产业规划7个大型PX项目之中，并于2006年7月核准通过项目申请报告。
2006年11月17日，项目正式开工建设，预计2008年建成投产。
2、政协提案引发的PX项目争议
海沧PX项目刚刚动工，就遭到了中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬等人的反对。
今年“两会”期间，赵玉芬等105名全国政协委员联名提交“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，对PX项目的选址与安全隐患表示了质疑，这使PX项目进入了公众视野。
这份全国政协头号议案指出，海沧PX项目离居民区仅1.5公里，距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿均只有7公里。
作为危险化工原料的PX在距离主城区之近的海沧，如此大规模生产，将会直接影响到厦门的生态环境，必须紧急叫停项目并迁址。
政协委员的提案经媒体曝光后，厦门市民开始思考这个涉嫌污染的重大化工项目，究竟为何选址在距离厦门主城区并不遥远的海沧开发区？为何与公共利益密切相关，却一直隐而不发？
早在2004年10月，厦门市环保局下属杂志就曾刊文，指出当时民众反映日盛的海沧区空气质量下降源于“海沧区石化工业区与处于其东面的海沧新城在规划上存在突出矛盾，今后PX项目以及大石化项目上马后这种矛盾会更加突出”，并建议政府高度重视。
虽然厦门市政府一直以来在环境保护方面做得非常不错，曾荣获“联合国最佳人居城市”、“国家环保模范城市”、“国家园林城市”等称号，海沧PX项目经过了国家环保总局组织的多次论证评估，有关方面对项目合法性作了权威解读，但这无法打消市民对PX项目建成后的污染问题的担忧。
海沧区近年来环境恶化的既有事实足以说明一切：（1）2005年9月，海沧区一家制药厂发生爆炸，索性未造成重大损失；（2）“翔鹭化纤”公司附近时常弥漫着刺鼻的气味，公司虽然宣称此味道对人体无害，且符合国家排放标准，但民众疑虑依然存在；（3）2007年3月，一则“2006年度厦门空气质量由原福建省九地市排名第一，降为倒数第三”的新闻，很多人本能地将矛头指向海沧化工区高耸的烟囱。
（4）2007年4月，福建省重点办常务副主任龚友群带队对厦门在建省重点项目检查，指出PX项目还存在问题，区域规划环评还未完成，需有关部门进一步协调解决。
这一系列问题并未引起当地政府的足够重视，PX项目建设仍在稳步推进之中。
3、PX项目危机升级
2007年5月底，一条关于PX项目危害的短信迅速在厦门市民手机上传播，造成厦门市民对PX项目的种种安全和环保危害的揣测。
此前，在厦门著名的网络社区小鱼社区、厦门大学公开BBS上，关于PX项目的帖子，吸引了数以万计的点击率。
厦门网民的邮件、MSN、QQ等也收到了与反PX相关的信息。
6月1日，厦门万余市民举行了“保卫厦门、还我蓝天”的游行，以此表达自己抵制PX项目的意愿。
随着短信引发的“PX恐慌”情绪加剧，厦门市政府开始应对这场公共危机。
5月28日，《厦门晚报》刊登了一篇该市环保局负责人就“海沧PX项目”答记者问的万字长文，还以《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》为题，被舆论普遍视为政府强势推进的信号。
项目投资方翔鹭集团亦在其网站显要位置刊登该公司总经理答记者问，内容也多为澄清坊间传闻，平息争论。
作为重要内容被提及的是，该项目已经经过了国家规定的各类审批，一切手续齐备。
此举虽被认为迟到，但在关键时刻却起到了安抚民心的作用。
5月29日下午，厦门市主要领导赴福州向福建省领导汇报PX项目进展以及近期在民众中的反应。
5月30日上午，厦门市常务副市长丁国炎正式宣布了缓建“海沧PX项目”的决定。
6月1日，厦门市政府举行新闻发布会，公开向广大市民群众征求意见和建议。
6月3日，厦门市政府新闻发布会称截至中午12点整，共收到意见和建议1557条。
当日晚，政府散发的传单开始进入厦门千家万户，而坊间谈论反对PX项目的声音逐渐变得平和。
三、案例分析
1、政府评估决策机制缺位，民意广泛参与呼唤制度平台
政府在对涉及经济社会发展全局、与群众利益关系密切相关的重大事项的规划和决策过程中，提供政治参与的权利与机会，健全重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估、公示听证制度，不仅有利于获取社会公众和相关利益群体的意见，而且可以推进行政管理决策的科学化、民主化。
厦门PX项目在事前环保评估期间，市政府并没有对该项目在全市公开听证，咨询、论证也不充分。
尽管市环保局和项目业主都坚称在环评报告书编写期间，开展了大量的现场调查和公众参与工作，但环评报告却始终未向社会公布。
信息资源的不对称，造成在缺少民主制度约束和公众参与机制的情况下，出台的政策引发种种猜测和质疑，最终导致一场风波，使政府处于尴尬境地。
任何一项公共政策都应是以公共利益的最大化为基本追求目标。
尊重民意，是制定公共政策的社会基础。
只有广纳民言，决策才能科学化，才能尽可能地降低建设成本，使政府决策得到共识。
厦门市政府在尊重民意的基础上，决定缓建PX项目，也反映出政府的积极态度。
当然，在重新进行规划环评的过程中，必须充分考虑民意的诉求，使公众切实参与到政府的决策中来，避免该危机的再次发生。
2、新媒体的出现，构建政府与公众的双向沟通平台
在ＰＸ项目事件中，手机短信成了公众发表意见的新途径，一定程度上起到了抵制ＰＸ的作用。
同时，政府也不失时机地用短信的形式作出了回应，构建了一个双向沟通平台。
普通民众通过短信表达和汇聚民意，公共管理者有意识地利用它疏导和化解民众情绪，将短信等新媒体工具纳入民意表达的制度性平台，将大大拓宽民众的参政渠道，并使政府决策更符合民意。
民众和公共管理者在此基础上的快速反应，将大大有利于和谐社会的建立。
公众参与政府决策的制定，需要获得公共媒体的代言性表达，因此需要一种比较多元的、通过媒体发表各种不同声音的平台，对社会政策提出建议或给予批评，以利于政策的完善。
3、处理好经济发展和环境保护的利益平衡
在利益冲突的情况下作出决定，是地方政府决策面临的一个复杂而现实的问题，市场经济带来利益分化，利益的冲突增加了政府决策的难度。
如果放弃ＰＸ项目，对厦门的经济是一个很大的损失，不仅失去了发展石化重镇的绝佳机会，而且丧失了每年可能带来的800亿元的GDP贡献，以及相伴而生的就业机会等。
政府以发展经济为主的政绩诉求和普通民众维系一个优美生存环境的愿望之间产生的利益冲突如何取得平衡，考验着政府的决策能力。
透过厦门PX项目事件，我们看得出厦门市民环保意识的增强。
厦门是中国最适宜居住的城市之一，拥有“联合国人居奖”、“国家环保模范城市”、"中国十佳人居城市”和“全国人居环境奖"等殊荣。
这样一个充满诱惑的工业项目，在其他城市，也许引不起如此反应，尤其是因环保问题。
厦门市民浓厚的环保意识，使得他们热爱自己的家园。
一条短信、一条黄丝带，万余厦门市民游行叫停PX充分体现出对这个城市的热爱，的确难能可贵。