大学章程与大学治理2011-04-06 16:07吴昕栋谢珂珺李燕蒋英林郑裕璋——关于大学章程中大学组织架构问题的研究【摘要】大学章程是大学赖以存在和发展的基础，作为大学“自治宪法”的章程是大学进行学校自治、自主办学的根本性依据和纲领性文件，一部制定科学、合理的章程能有效的保证大学的学术自治，实现良好的治理；大学内部的组织架构是大学运作的基础，主要包括大学的各种内设机构及其权利义务范围，主要解决大学发展过程中的问题，是理顺大学与外部组织关系和维持大学内部管理秩序的需要。
本文主要从理论的探讨、实践中的运作与制度的设计三个方面，对大学和章程的法律地位和性质进行研究，进而来比较和分析国内外大学章程中的组织架构问题，在此基础上，进一步探讨中国的大学应该制定什么样的大学章程以及如何设计大学的组织架构，来保障大学自治和学术自由的实现，并希望籍此能为北京大学制定章程这一宏大工程提供一些有益的理论贡献。
【关键词】公立大学；章程；组织架构；自治；治理引言目前，我国已有上千所公立与私立高等院校，它们在《高等教育法》等法律规范的引导下合法运作。
但在具体管理上，国内大学又普遍存在一个问题，即缺少一个合理有效章程，导致产生大学主办者、管理者和办学者之间的合理关系不明晰，内部组织结构设置层级不清、学术严重行政化倾向等状况。
近年来，随着法治建设的不断深入推进，治理理论的兴起，随着高等教育不断扩招，大学办学规模不断扩大、办学自主性日益增强，大学一方面需要扩大自主性和独立性，以保障学术自由和大学自治；另一方面，大学内部的组织结构运作的高度行政化又进一步束缚了学术自由和大学自治的发展和作用的发挥。
作为大学“自治宪法”的章程是大学进行学校自治、自主办学的根本性依据和纲领性文件。
没有章程，大学就无法真正有效的保证独立、实施自治；没有章程，大学在内部管理上就无法实现良好的治理，就无法真正保障大学的学术自治。
北京大学自创校之初就曾颁布了《奏拟京师大学堂章程》，期间也历经数次修订，但与现代大学理念相比仍存在差距。
作为一所当代中国的百年名校，章程的缺失无疑使北京大学同样面临上述问题。
因此设计一部合理的、行之有效的章程以及内部组织架构对于北京大学提升发展空间、创建世界一流大学具有深远的意义，这也是本课题的一个初衷和立足点。
目前国内大学正在尝试制定自己的章程，在大学组织架构的设计问题上——如党委与校长的职权划分、学术委员会的自治、教代会作用的提升等进行了许多有益的探索和实践，国外关于大学章程的理论和实践已经比较成熟，并形成了一套行之有效的治理结构，因此对我们的研究具有一定的借鉴与启迪意义。
基于此，本文主要从理论的探讨、实践中的运作与制度的设计三个方面，对大学的法律地位和性质进行研究，籍此来对大学章程的法律地位和性质进行一定的研究，从而分析和比较中外大学章程对组织架构问题的不同理论和实践，及其效果。
在此基础上，进一步探讨中国的大学应该制定什么样的大学章程以及如何设计大学的组织架构，尤其是上述几大部分的相互关系来保障大学自治和学术自由的实现。
此外，笔者还希望通过对已经制定章程的大学进行一个实证的对比性研究，考察其章程中确定的组织架构的合理性和有效性问题。
一、大学章程的性质和地位（一）公立大学探讨公立大学章程的性质和地位，首先必须对公立大学的性质和地位有一定的认识。
1、域外在大陆法系，公立大学被视为公（务）法人。
例如，在德国，大学根据其章程选举产生的管理机构可以就本校的事务，做出决定；而大学行政方面的自主权受到了政府的很大限制，因为学校的财政受控于政府。
在法国，高等学校指“法律规定的某种脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享权利、负义务”的组织，其活动受行政法的支配，法律争议由行政法院管辖。
但由于高等学校自治性比较强，政府又逐步给予其更多的自主权，鼓励其自治，可以在法律的范围内、在遵守自由条约义务的前提下，确定自己的教学、科研及文献资料活动的各项政策。
在英美法系，公立大学被视为公共机构。
例如，在英国，公立大学大多依公司化模式运作，号称公益慈善机构，依法设立，或是通过国王特许建立的自治团体。
美国的公立大学具有政府机构、公共的信托和宪法上自治的大学三种类型，总体来说都体现出了保持学术自由的公共机构性质——政府不能随意干涉高等学校的事务，高等学校自身的管理更多强调的是自治的特色；但政府可以通过立法、拨款、评估、规划等手段，对其进行有效的宏观调控。
2、我国1898年维新变法中创建的京师大学堂是中国近代第一所由中央政府举办的国立综合性大学，可以算是我国近现代意义上公立高等教育的初始。
此后，公立高等学校的主体角色一直是政府的附属产品。
新中国成立后，由于计划经济体制占主导，高等教育主要是围绕政府计划进行，公立高等学校作为全民所有制事业单位，是根据国家指令性计划，由国家开办、政府相关部门分工管理、国家财政统一供给的，可以说是一种集投资者、办学者、管理者为一体的运作模式。
随着计划经济向市场经济的转轨，高等学校的办学模式与市场经济的运行机制之间开始产生明显的矛盾冲突，需要进行办学模式的改革。
1995年《中华人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格。
”1998年《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。
”通识认为，公立高等学校为典型的事业单位法人。
随着国家对“社会公共需要”理念的全面引入，并以此为标准重新界定和规范对于公立高等学校的国家财政供给，传统的大学主体观显得与其所在现实极不适应，只认定高等学校作为事业单位法人地位仅仅可以解决高等学校在民事活动和民事流转中的法律角色。
而随着社会发展，公立大学在社会生活中扮演着不同的角色——民事主体，行政主体和行政相对人。
（二）公立大学章程的定义关于大学章程的定义，人言言殊，尚未形成统一认识。
有人认为：“大学章程是大学设立的基本要件之一，是为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。
其本质是对大学内部以及与大学有关的教育主体利益的调整和分配。
”有人认为，大学章程指“高等学校自主制定的关于学校性质、宗旨和内部管理体制的文件，它是高等学校内部管理的根本依据，并非泛指所有与高等学校管理有关的规章制度。
”还有人认为：“大学章程，为保证学校（依法）正常运行，是学校自主管理及政府监督管理的基本依据，是大学的组织规程，是指为了保证大学自主管理和依法治校，根据教育法的规定，由大学权力机构制定的、上承国家教育政策或法律法规，下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，并以条文形式对学校的办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题，做出全面规范而形成的自律性基本文件。
大学章程是学校设立时批准机关或登记注册机关赖以批准或登记的基本依据，也是受教育者及其监护人和社会公众赖以了解学校的基本依据。
”上述定义尽管表述不同，但对于主要部分都是具有共识的，我们认为，可以将公立大学章程进行如下定位：为保证公立大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，由大学权力机构制定的具有一定法律效力的治校总纲，并以条文形式对学校的重大、基本问题做出全面规范而形成的自律性基本文件。
（三）作为公立大学“宪法”的章程章程被誉为公立大学这一自治体内部的“宪法”，主要对大学内部组织的架构和权力，以及作为成员的师生的权利义务进行规定。
而正如国家宪法作为“公民权利的保障书”这一最主要、最核心的性质一样，大学章程的最终目标也是为了保护大学的自治权和其成员的权利。
其通过对高等学校主要管理人员和机构的合理设置，责、权、利的明确划分，议事规则的详细规定，保证《教育法》、《高等教育法》等法律法规赋予大学的办学自主权得到正确行使，防止出现高等学校管理中“一放就乱、一收就死”的现象。
并且，上述这些规定结合保障教职工合法权益和学生权利的具体条款，能够切实保障教职工的权利，特别是教学科研人员的学术自由权和教学自主权，使他们能够排除后顾之忧，全心全意从事教学和科研工作；切实保护学生的权利，特别是获得录取资格权、获得公正评价权、证书获取权等，以保证宪法规定的受教育权得到真正落实。
因此，本文虽然围绕大学组织架构进行讨论，但其最终目的其实在于保障师生权利。
当然，所谓“宪法”，也只是针对章程在大学内部的最高法律效力而言，就外部关系来说，其还要受到宪法和《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等相关法律的制约，不得违反宪法和这些法律的强制性规定。
宪法和这些法律是国家意志的体现，只能就国家高等教育发展中的基本的、重大的问题做出规定，具有普遍的约束力。
大学章程则是举办者意志的体现，可由举办者在不违背宪法和法律规定的情况下自主安排，自行设定有关主体的权利和义务，为学校提供切合实际的、具体可行的行为规范，也为学校办出特色提供法律依据。
大学章程的效力仅限于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力，违反章程的行为，如果没有同时违反宪法和相关法律，就可由大学自行解决。
（四）章程与大学自治——从师生权利保护之角度大学章程的效力仅限于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力，违反章程的行为，如果没有同时违反宪法和相关法律，就可由大学自行解决，因此，章程是大学实现自治的重要依据。
大学自治，具体来说其实就是大学使其内部组织架构实现相对独立化，使其师生权利在内部就得以获得保护，而前者之根本目的在很大程度上即是与后者重合的。
我们需要一部完善的章程，作为大学这一主体内部的宪法，来帮助其实现真正自治，达至此，我们才会看到更为完备的组织架构之存在和师生权利之保护，从而得以看到更为和谐的大学自治体。
然而，尽管在实践中，师生与大学的纠纷随着大学改革的深入已经受到人们越来越多的关注，但案例的绝对数量并不多，更为关键的是，几乎没有一起案例涉及到大学章程。
我们看到的只是师生与大学之间的纠纷被诉诸媒体、政府和法院，这些案例很大程度上也正是因为走出校园、造成了社会效果才引起人们的注意，而这在一定程度上其实也正是由大学章程的缺失所造成的。
在我们搜集和研究的案例中，且不论大学是否真的侵犯学生或教师的权利（这仅涉及到具体案件的事实问题），从研究的意义上来说，值得思考之处在于其背后透露出的大学章程对师生权利保护的缺失。
与组织架构问题相关的是，章程应当对师生权利受侵犯后的救济提供制度充分保障。
我国《普通高等学校学生管理规定》规定学生对学校给予的处分或处理有异议的，可以向学校或教育行政部门提出申诉；学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。