中国社会保障改革与未来发展（中）郑功成2012-11-06 13:38:37 来源：今晚网 2012年10月23日基于30年改革开放所取得的巨大成就和已经奠定的发展平台，以及亿万人民要求解除生活后顾之忧的愿望，我国社会保障制度的战略目标，应当是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，不断缩小城乡之间、地区之间、群体之间的差距，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，最终迈向中国特色社会主义福利社会。

为实现上述目标，国家应当通过覆盖城乡的社会救助、社会保险和社会福利三大系统的综合、协调发展，再加上面向军人的特殊保障系统，同时辅以发达的商业保险与慈善事业等补充保障，循序渐进地满足国民的经济保障、服务保障和精神保障需求，实现人人公平地享有全面而有效的社会保障及相关服务。

从现行制度结构出发，除继续完善综合型的社会救助、养老保险、医疗保障系统，并使这三大支柱性制度安排走向成熟外，还需要大力促进老年人福利、残疾人福利事业的发展，同时调整相应的制度安排，如适应人口老龄化时代的到来，建立护理保险制度，将只面向职业妇女的选择性制度安排。

生育保险转化为普惠性的生育津贴，以及促进包括企业年金在内的各种职业福利、慈善事业、商业保险的发展。

因此，我国社会保障体系需要全面建设、全面发展。

在社会保障体系中，社会救助是面向低收入群体的基础性保障制度，其重要性虽然会相对下降，但维护的是底线公平；社会保险是面向劳动者并调节劳资利益关系及初次分配格局的基本制度安排，在中国社会保障体系中将占有主体性地位；社会福利则是老幼妇残群体及全民分享发展成果的基本途径；军人保障是面向军人的特殊制度安排，补充保障是多层次社会保障体系的具体体现。

我国社会保障体系建设的目标任务，即是上述体系由残缺不全走向健全完备。

四、发展步骤与目标任务我国社会保障制度改革与发展，将最终实现从城乡分割到城乡统筹，从社会保障体系残缺到制度健全、完备，从选择性保障制度安排到公平、普惠的保障制度安排，从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严的转变，这个目标任务将分解成如下三个阶段来完成：第一阶段（2008-2012）：以这一届政府任期届满为期，构建覆盖城乡居民的基本保障制度，为全面建设社会保障制度奠定坚实的基础。

这一阶段的目标任务是：通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现二免除一解除0的民生保障目标，即让全体人民享有起码的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。

因此，这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。

上述目标任务还可分解为如下主要指标：（1）城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小，并走向定型、稳定，综合型社会救助体系框架初步形成，贫困线标准达到人均每天少于1美元（2007年国际标准为1.25美元）。

政府对低保及其他社会救助的投入不低于财政支出的1.5%，受助人口不低于总人口的8%。

（2）医疗保障制度覆盖全民，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小，经办机构统一，保障水平不低于保障范围内平均医疗费用的65%（城乡有别，下同），个人负担的疾病医疗费用开支下降到35%以内，真正切断因病致贫链条，缓解“看病贵、看病难”现象。

（3）用有序组合的多元化养老保障制度覆盖全民，在制度层面实现人人享有养老金的目标。

重点是完善职工基本养老保险制度，改革机关事业单位退休金制度，加快农民养老保险制度建设步伐，尽快实现制度全覆盖。

同时建立相应的城乡老年津贴制度，从杂乱无序、交叉与遗漏并存的多元制度窄覆盖向有序组合的多元制度全覆盖转变。

（4）基本养老保险制度统筹部分实现全国统筹，个人账户由省级机构管理；理顺监管体制，统一经办机构，实行统一管理。

延长退休年龄和缴费年限，促进代际之间的公平，实现制度自身的可持续发展。

（5）增加国家财政对社会保障的投入，按照现行口径统计的财政性社会保障支出占国家财政支出比重从不足12%提高到15%左右，确保“二免除一解除”目标在制度层面上基本实现。

同时，完善转移支付，基本实现各级政府社会保障责任与财力相匹配的目标。

（6）稳妥有序地推进其他各项社会保障改革与制度建设。

尤其是要重视住房保障制度建设，积极推进老年人福利、残疾人福利事业及相关社会服务的发展，促进商业保险业发展，规范并扶持慈善公益事业发展。

（7）初步构建社会保障法律体系。

制定社会保险法、社会救助法及住宅法、慈善事业法等，修订老年人权益保障法等，同时制定有关配套法规，为基本保障制度的正常运行提供基本的法律依据。

（8）建立社会保险预算制，接受立法机关的年度审查与监督。

同时，治理混乱无序的社会保险经办机构，分别设置养老保险经办机构与医疗保险（含其他社会保险）经办机构，构建全国统一的信息化网络，科学规划人员编制，建立经费保障机制。

在管办分离的条件下，尽快明确社会保险费的征缴体制，确保缴费记录真实有效，并实现精细化管理。

（9）强力推进相关配套改革与制度建设。

如理顺收入分配关系，规范收入统计与财产申报，提高劳动所得在初次分配中的比重，达到50%左右；调整财政支出结构，国家财政与社会保障的关系相对定型；加快医疗卫生事业的改革步伐，为覆盖全民的医疗保障制度的全面实施创造规范、有序、健康的环境；切实维护并保障工会、雇主组织等参与社会保障制度建设的权力，逐步落实个人账户所有者对个人账户管理及投资的参与权等。

如果能够在2012年（或者最迟延长到2015年即“十二五”期间）完成上述目标任务，就可以使城乡居民急切的社会保障需求得到基本满足，持续扩大的贫富差距将获得有效缓解，基尼系数将有所下降。

第二阶段（2013-2020）：实现社会保障制度全面定型、稳定发展。

这一阶段的目标任务是以覆盖城乡的基本保障制度为基础，实现社会保障制度的全面定型、稳定发展，确保人人享有基本的社会保障，并在规范、有序的条件下实现良性运行。

上述目标任务还可分解为如下指标：（1）综合型社会救助制度走向定型、稳定，贫困线与国际标准相同，生活救助标准与贫困线相同，各种专项救助制度规范化，对社会救助的投入不低于财政支出的2.5%，城乡救助水平差距由现在的4：1逐渐缩小到2：1。

（2）进一步整合城乡居民医保与职工医保，形成区域型统一的缴费型医疗保险制度，同时完善多层次的医保障体系，促使疾病风险在更大范围内分散。

在这一阶段，医疗保障水平不低于规定范围内平均医疗费用的80%，个人负担的费用开支下降到20%以内，从根本上化解疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平，不同群体的医疗保障待遇差距显著缩小。

（3）进一步整合养老保险制度，形成以缴费型职工基本养老保险制度为主体，包括公职人员退休养老金制度、农民养老保险制度、老年津贴制度在内的养老保障体系，辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等，使不同制度的待遇差距显著缩小，多层次养老保险体系走向成熟。

（4）全面推进并完善工伤保险、失业保险等制度，发挥工伤保险、失业保险的预防功能。

促使生育保险向生育津贴转化。

建立专门的护理保险制度，并将其与医疗保险、工伤保险、养老保险等有机结合起来。

（5）大力发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业，建立残疾人专项津贴制度，让老年人、残疾人、妇女、儿童都能够合理分享到国家经济社会发展的成果。

（6）全面推进教育福利与住房保障的发展，实现学有所教、住有所居的目标。

将义务教育年限从9年逐渐延长到12年，将廉租房政策扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应，同时以职业型住房福利作为有益补充。

（7）全面推进军人保障及相关制度建设，包括建立健全的军人保险制度，进一步完善军人抚恤制度、退役补偿制度、军人福利制度及军属优待等，确保军人的社会保障及相关权益得到切实维护，并能体现出相应的优待。

（8）形成一支社会资源动员能力强、运行规范、公信力高的慈善公益事业补充力量，所募款物折合价值不低于同期GDP的1%，志愿者参与率不低于50%以上。

同时，商业保险业发展达到或者超过中等发达国家水平。

（9）落实财力保障。

按照现行口径统计的国家财政性社会保障投入不低于财政支出的20%，同时通过财政支持及税收减免政策来调动社会资源投向社会保障领域。

全口径统计的社会保障支出（包括财政性社会保障支出、社会保险基金支出及福利服务支出、补充保障支出等，下同）占GDP的比重不低于15%。

基尼系数因社会保障对收入分配的调节而降低到0.4以内。

（10）形成完备的中国特色的社会保障法律体系，将各项社会保障制度提升到法律规范的层次。

包括进一步修正、完善社会保险法、社会救助法等法律，制定社会福利法等，最终达到社会保障制度全面法制化的要求。

同时，健全社会保障司法制度，发挥司法机关的法律监督作用。

（11）设置统一的社会保障监管机构（社会保障部或者委员会）。

各项基本保障制度职责有别、覆盖群体有别，但都是政府主导并具有福利性的民生保障事业，具有同质性。

而要保持各项保障制度之间的有效协调，必须尽可能地集中统一监督管理。

因此，有必要依照统一、权威、有效的原则，将基本保障事务尽可能地集中到一个统一的社会保障机构实行监督管理。

（12）社会保障管理与运行机制实现现代化、规范化。

各项社会保障事务都采用信息化手段，并通过发达的公共服务体系公开、透明地呈现在公众面前，接受公众监督。

同时，要打破现行条条分割并一直延伸到乡镇街道的格局，在街道乡镇建立综合型的社会保障服务平台，尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务，这是提高服务质量与制度运行效率的内在要求。

（13）进一步完善相关制度建设。

让立法机关成为社会保障制度的决策机关，行政机关与社会组织切实扮演好监督者与执行者的角色；切实保障各阶层尤其是普通民众参与社会保障制度建设的渠道畅通；建立家庭社会政策并与社会保障制度有机结合；将收入统计与财产申报法制化，促使劳动所得在初次分配中所占比重不低于55%。

第三阶段（2021-本世纪中叶）：社会保障由基本保障型向生活质量型转化，成为合理分配财富的基本制度保障。

到本世纪中叶，我国将跨入高收入国家行列，GDP总量位居世界前列，人均GDP超过1万美元，国家财政实力日益丰厚，社会财富积累达到相当规模，中产阶级成为社会的主体，大多数城乡居民的生活水平向富裕阶段迈进。

在这个阶段，我国的城镇化率将至少达到70%以上，农业劳动者占从业人口的比重将逐步下降到10%以下，城乡居民对生活福利的要求会继续上升，并不再满足于解除生活后顾之忧或者基本保障，而是需要通过社会保障制度安排来合理分配社会财富，确保全体国民的生活质量和维护公民的自由、平等与尊严。