经济与管理
《传承》2009 年第 11 期
“议行合一”的“前世”与“今生”
□ 钱正荣
[摘 要] 学术界存在的“议行合一”两种不同的理解，认为我国“议行合一”的提法并不能恰当地反映我国政体的组织形式， 相反，对于“议行合一”的争论，我们既要回归历史，在马克思经典著作中还原其本真含义，同时，又要立足我国现实，进行有意 义的对话，要准确理解我国政体形式的建立是历史的产物，更要在客观认识权力运行规律的基础上破解我国政治体制运行中 的权力有效制约难题。
对“议行合一”的另—种理解是侧重从我国政权组织形式 的实际状况来理解的。《中国大百科全书·政治学卷》对“议行 合一”制所作的解释具有代表性，“议行合一”制的基本特征 是：（一） 由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权 力；（二）国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生， 各自对国家权力机关负责并受其监督。[7](P439)龙太江先生的理 解具有代表性“：‘议行合一’不能理解为代议机关与行政机关 之间机构、人员、职权的‘二合一’。‘议行合一’的基本精神是 在承认国家机构间职能分工的基础上，强调一切国家权力集 中于代议机构之手。‘议行合一’的基本含义在于强调代议机 关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机 关地位的最高性。”[8]有学者认为，这种理解实际上是把“议行 合一”作为我国所特有的民主集中制原则的另一种说法。[2]
织形式，既不是新东西，也不为工人阶级政权所专有。从今天 的观点看，专制君主制从立法与行政的关系看是两权合一的 体制，增加司法权后是三权合一的体制。这且不谈，与近代资 本主义民主制相联系的例子也大有存在。早在 1833 年和 1835 年，英国议会就先后制定了在苏格兰、英格兰和威尔士 适用的有关市自治团体的法律，有关城市设置民选的市议会， 统一行使代议权与行政权。这种体制在英国地方上一直存在 到今天。其间，20 世纪 80 年代前后虽经过了一些重要改革， 但基本组织原则没变。[11]实际上，国家机关之间的分权，是与 社会经济生活中的分工密切相关的。分权具体表现为权力的功 能性分解和结构性分立。分权是社会经济生活中分工发展到一 定程度后的必然政治、法律后果。同资本主义市场经济一样，社 会主义市场经济也是以分工发达为特征的，同时，社会主义也 需要国家机关和国家权力，这就决定了社会主义国家机构内 必然要分权。只是，对于中国来说，我们有自己国家的基本情 况，不能也没有必要照搬西方三权分立、制约平衡那一套。
[作者简介] 钱正荣，女，北京师范大学珠海分校政治与行政学院讲师，武汉大学政治与公共管理学院博士生。广东珠海 519085。
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度来解决我们所面对的现实问题，以便以更加准确的话语来 促成有意义的对话。基于此，我们将分别考察其“前世”与“今 生”后对其未来去向做出公正的决断。
二、“议行合一”的“国资产阶级启蒙思想家卢梭曾论及“议行合一”的问 题，他说：“制定法律的人要比任何人都更加清楚，法律应该怎 样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎 莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”[9]但是，受 其主权观念和直接民主思想的影响，卢梭认为“议行合一”的 体制在某些方面显得非常不够，它不能把应该加以区别的立 法权与行政权区别开来，而且这种体制会把统治者的共同体 与主权者合为一体，形成没有政府的政府。他还认为实行议行 合一体制存在很多难于结合的条件：它要求小国寡民，人民容 易集会，公民彼此间容易认识，它要求有淳朴的风尚，以免发 生激剧的冲突与棘手的争论；它要求有地位上与财产上的高 度平等，以便维持权利上与权威上的平等，它要求很少有或者 根本就没有奢侈，以免人们受占有欲的腐蚀。因此，卢梭又认 定，以制定法律的人来执行法律，并不是好事，而人民共同体 把自己的注意力从普遍的观点转移到个别的对象上来也不是 好事。在卢校看来立法权和行政权结合在一起的体制有它内 在的缺陷，还有它难于实现的外在条件。因此，卢梭的议行合 一思想不过是一闪即灭的火光。 2.马克思在其著作中没有用“议行合一”的概括性语句将 其做法提升为普遍性的组织原则的高度，更多地是作为权力 转移的特殊时期的应对措施。首先，马克思在《法兰西内战》一 书中提到公社“不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和 立法的工作机关”[10](P375)，当时，巴黎公社由人民直接选举产生 的公社委员会为最高权力机关，它行使立法权，制定各种法 令，决定公社的重大问题。同时，公社委员会还领导一切行政 管理部门去执行公社的决议。公社委员会下设有相当于政府 各部的执行、财政、军事、司法等十个委员会。选举产生的公社 委员分别兼任各委员会的执行委员。从当时的实践来看，可见 这里所说的是指机构、职权和人员的合一，与我国目前的立 法、行政机构和权力分立不符，因此普遍将此处作为我国现行 含义的“议行合一”的出处根据说不过去，而且著作中没有出 现这个词，也并没有对它作为一个普遍的原则予以详细的阐 述和论证。其次，巴黎公社是一种临时性应急体制，而社会主 义所需要的是一种正常运行的常规体制。中外法制史表明，战 时体制与平时体制、应急体制与常规体制，通常都有很大区 别，而且各国在其发展过程中往往还有一个从战时、应急体制 向平时体制过渡的问题。将巴黎公社“议行合一”的战时应急 体制作为社会主义各国都应当仿效的平时体制，制度上的供 给与制度上的需求并不对路。再次，巴黎公社只存在了数十 天，其“议行合一”的政权组织形式未经过实践的足够检验。退 一步说，即使这种体制经过了实践的足够检验，也只能说明其 当时当地的效用。因此，即使我们用“议行合一”作为我国政权 组织形式的概括表达，但与当时巴黎公社的组织形式还是有 差异的，不能将之作为我国政权组织形式可追溯的起点。 3“. 议行合一”的历史并不始于巴黎公社。因为，立法、行 政两权合一是在巴黎公社产生前很久就出现和存在的政权组
[关键词] 议行合一 人民代表大会制度 三权分立 政权组织形式
著名历史学家钱穆先生谈到如何对待史学中的制度时， 有一番经典的见解，他认为应分清“历史意见”和“时代意见”。 任何一项制度，绝不会绝对有利而无一弊，也不会绝对有弊而 无利，而我们对其利弊的评价，要根据当时所发生的实际影响 而得出，当时各方意见之反应才是真实凭据，这种意见我们称 之为“历史意见”，比较真实而客观，而后代人单凭自己所处的 环境和需要来批评历史上已往的制度，这是“时代意见”。而当 时的“时代意见”到了后来就成为了“历史意见。”。[1](P3)对于“议 行合一”，这个过去一直惯用但现在却较少提及的词语，我们 需要考量这两种意见，以求进行有意义的对话，从而以求真务 实的态度，对我国当今所面临的政治体制改革的现实问题进 行建设性分析。
（二）“今生” 1“. 议行合一”不宜作为社会主义政权组织一般原则的最 直接、最强有力的证据是社会主义国家的实践。曾有的和现有 的社会主义国家，执掌立法权（或代议权）的机关和执掌行政、 审判等权的机关在中央一级都是分立的，在地方一级合一的 例子也极少，而且其效果不好（如作为新中国立国基础的《中 国人民政治协商会议共同纲领》第 12 条规定“：中华人民共和 国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人 民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普 选方式产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人 民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机 关。”不过应当明确，这一规定只是一个“理想性”的或“预设 性”的规定，它并不是实际的制度建构，因为人民代表大会制 度到 1954 年才成立；我国 1975 年宪法规定设立的地方各级 革命委员会）。因此，许多学者认为社会主义国家实际上从没 有采用过议行合一体制的观点。[11] 2.按照前文所述，我国使用“议行合一”一词已经变更了 其原初历史语境下的本真含义。其实，我们采用该词意在强调 立法机关是我国最高国家权力机关，行政机关及其他机关对 其负责，相互之间不是“三权分立”下的制衡关系。由此可见， “议行合一”既与马克思所言的当初语境相去甚远，而且它本 身是在意识形态背景下为了突出我国与西方“三权分立”划清 界限而人为造出的表达词语。实际上，随着我们对国家权力配 置和运转的认识加深，认识到分权是必然趋势，但并不等同于 三权分立。 3.这个当初为与“三权分立”相区分而创造的“议行合一” 一词无论在理论上还是实践中都极易引起误解，并有误导之 趋势。这种提法不利于加强人民代表大会国家权力机关的地 位和作用，等于否定人大作为权力机关的性质和地位，因为 “议行合一”是以权力机关与执行机关不分开为前提的；强调 “议行合一”容易忽视政权之间的合理分工和制约，混淆各国 家机关的权力界限；强调“议行合一”实际上是主张人大代表 和人大常委会委员兼职，主张人大代表和政府官员一身二任， 这不利于加强人大自身的机构改革和职能完善。事实上，根据 宪法第 3 条的规定，我国国家机构实行民主集中制的原则，而 这种民主集中制既同西方国家的“三权分立”有着本质的差 别，又不同于巴黎公社的“议行合一”，我国（下转第 107 页）
理解“议行合一”的最初的理论依据。第二，列宁也曾从这一意 义上来论述俄国十月革命后苏维埃政权的政权组织形式的。 他认为，苏维埃这一新型国家所肩负的历史任务中包括“废除 议会制（立法和行政的分立）：把国家的立法工作和行政工作 结合起来。把管理和立法合而为一。”[5](P141)第三，在新中国建立 初期，董必武等同志也曾从这一意义上阐述过“议行合一”的 含义：“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利于广大人 民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时 也是工作机关。”[6](P181)
我们注意到，批评者大多持第一种对“议行合一”的理解， 并在其基础上批评它在我国的合理合法性的，其理解是将其 还原到当时的历史背景下的“历史意见”；而批评者提出的“目 前要废弃这种提法”则是一种“时代意见”，认为它不符合我国 当今现实，甚至不符合当时的其他时段的改革，如果继续强调 此种意涵将有害于我国人民代表大会制度的改革与发展趋 势。这种严谨的治学态度是值得提倡的，而该问题的复杂之处 在于我国在采用这种提法时就已经根据我国现实赋予了它更 新的含义。目前的分歧就在于：一方面，其本真含义不具有代 表性，继续研究它没有实际意义，因此这批学者主张应该废弃 这种提法，而另一种意见，它虽不符合其原始本真含义，但经 过修正之后的含义具有现实意涵，仍然具有研究价值和现实 意义。这样，以前被作为我国社会主义政权组织原则的“议行 合一”惯用说法遭到了诸多质疑和声讨，其实，在这里，我们需 要坚持两种态度，一是还原历史的态度无疑值得肯定，因为了 解历史真相是学术存在的使命和追求，二是以更建设性的态