我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析[摘要]综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革 进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相 适应的政府与企业、 个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系； 第二阶段是1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建 立公共财政体制框架。

目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行 和导致基层财政困难的主要原因之一。

从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实 行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理 县级财政。

这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县 （地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

1994 年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健 康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适 应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本 构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了 我国的改革开放和社会主义现代化建设。

但与此同时，由于改革的渐进 性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制 运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继 续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。

一、我国财政体制改革的基本回顾综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的 改革进程：第一阶段是 1994 年实施的分税制财政体制改革，其目的是构 建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方 的分配关系；第二阶段是 1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的 是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。

这两个 阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。

（一）分税制财政体制改革的成效分析1994 年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照 统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地 方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中 央和地方两个税收体系。

在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场 经济要求相适应的税收制度。

改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计 划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突 出，已不适应经济发展的要求。

1994 年的分税制改革，首先是简化税种， 从过去的三十多个简化到 18 个税种；其次是改产品税为增值税。

产品税 是按一个个产品大类来征税的，其缺陷是随着经济的发展，新产品层出 不穷，确定产品的税种和税率十分困难，并且有产品就要征税，无法解 决重复征税的问题。

增值税适用于所有的生产和经营环节，税种单一， 税率简单，且前一道产品所开的增值税发票，到后一道产品出售时，可 以凭发票扣除以前交的税款，有效解决了重复征税问题。

工商税制改革 后，我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制，基本适应了社会主 义市场经济的发展。

工商税制确立后，我国按税种确立了中央和地方的收入体系。

基本内 容是关税、消费税、中央企业所得税归中央；营业税、地方企业所得税、 个人所得税、农业税等归地方；增值税实行中央和地方分享，分享比例 是中央得 75％，地方得 25％。

整个分税制改革，采取渐进的办法，即以 1993 年为基数，基数内的收入全额返还地方。

同时，增值税和消费税实 行增量三七分成，即全国增值税和消费税每增长 1％，中央对地方的税 收返还增长 0.3％。

2001 年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。

对 2002 年的所得税增量，中央和地方各分享 50％；对 2003 年的增量， 中央分享 60％，地方分享 40％。

自此，我国建立了中央和地方的分税制 财政体制。

经过实践的检验， 我国 1994 年开始的分税制财政体制改革取得了很大成 绩。

一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。

这一改革的成功实施，结束了我国长 期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济 发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。

1978 年至 1994 年，我国财政收入占 GDP 的比重，从 31．2％一路下降 到 11．2％，财政不断积弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者 隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。

改革后，1994 年至 2001 年我国财政收入增加了 2．14 倍，年均增长 17．8％，财政收 入占 GDP 的比重由 11．2％提高到 17．l％。

财政收入的快速增长和财政 实力的不断增强，为我国 1998 年开始实施的积极政策提供了能力。

二是 建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央 和地方两个积极性。

从 1994 年到 2001 年，中央财政收入从 2906 亿元增 加到 8583 亿元，增加了 1．95 倍，地方财政收入从 23 12 亿元增加到 7803 亿元，增加了 2．37 倍。

同时，中央财政收入占全国财政收入的比 重，也从 1994 年以前的最高 38％左右提高到近年来的 50％左右，增强 了中央财政的宏观调控能力。

近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进 行了一些改革。

一是农村税费改革。

改革的主要内容是：三取消、两调 整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府 性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调 整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。

先期 试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负 担，农民人均减负率一般在 30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制， 对促进农村社会经济发展具有重要作用。

二是进一步调整税制。

如对存 款利息所得征收个人所得税， 减半或暂停征收固定资产投资方向调节税， 连续多次调整出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的 8％ 左右提高到 15％左右，等等。

税收制度的调整和完善，进一步增强了财 政的宏观调控能力。

（二）公共财政体制建设的进展分析1998 年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立 公共财政体制框架。

在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几 个方面的改革：一是推行部门预算；二是实行国库集中支付；三是推进 政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性 资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在 预算中反映出来。

部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排 就具有法律效力， 从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。

从 2000 年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算，有些市、县也 开始编制部门预算。

实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有 的财政支出由国库直接支付， 取消各部门和单位在银行设立的收支账户。

实行国库集中收付后，财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全 程监督。

2002 年，中央在 38 个部门实行了国库集中支付的试点，许多 地方也积极进行了改革探索。

与此同时，编制政府采购预算和实行政府 采购资金财政直接拨付制度，支持了部门预算和国库管理制度的改革。

实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金 的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和 服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。

1999 年实行政府集中采购以来， 采购规模快速增长， 当年采购规模约 130 亿元，2002 年已突破 1000 亿元，每年政府采购的资金节约率都在 11％ 左右。

2002 年，人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志 着我国政府采购工作步入法制化轨道。

实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、 滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂 钩，有利于执收单位公正执法。

近年来，这项改革不断向前推进，中央 和地方普遍加大了改革力度。

与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在 一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共 需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。

总之，经过 近五年的财政支出管理改革， 优化了支出结构， 增加了财政支出管理的科 学性，初步建立了公共财政的基本框架。

二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济 体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财 政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范 等问题。

结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政 改革：（一）按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革经过 1998 年以来的财政支出体制改革， 我国虽建立了公共财政的基 本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大 距离。

公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析： 一是财政的主要职能和基本定位。

公共财政是与市场经济相适应的，其 主要职能是满足社会公共需要，弥补市场机制的缺陷。

财政收入主要来 源于对全体公民一视同仁的规范的税收。

二是财政的运行机制。

也就是 财政收入的组织机制和财政支出的安排机制，目前的运行机制主要是财 政的预算管理。

三是科学的方法和有效的监督。

如预算的科学编制方法、 税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。

在这三个层 次中，预算管理是核心。

首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来， 即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集 中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据， 具有法律效力。

如果预算不规范，不仅财政部门很难进行全程监督，也 不可能形成社会其他有效监督机制。

因此，建立公共财政体制，必须要 不断深化预算管理改革。

我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革， 初步建立了公共财政的基本框架， 这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预 算改革阶段。

财政预算规定了政府向社会提供公共产品和服务的规模与结构，以 及需要全体社会成员担负的成本即税收数量。

那么，每年提供公共产品 和服务的规模以及社会负担的成本由谁来决定，提供公共产品与服务的 结构和类型又由谁来选择，即财政预算管理中的公共性问题如何解决。