陈振明公共管理学考研笔记导论公共管理学的视野公共管理学：对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究。

或对公共组织如何有效的提供公共物品的研究。

主要部分和核心是对政府管理活动的研究。

一、公共管理及其相关概念公共：表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。

行政：处理事务、指导或监督执行、运用或引导。

本质上包含为……服务的含义；管理：通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。

意味着控制或获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。

公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中是执行由别人（政治家）制订的政策和法律。

关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，以内部定向关心机构和人员及办公室的管理（传统公共行政学及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。

公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事及内部取向，更多关注的是结果（以最低成本取得目标）和对结果的获得负个人责任。

2、“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系：（1）所有组织管理都包含合作团体的活动；（2）所有大型组织都必须履行一般的管理职能（计划、组织、人事、预算等）。

B、差别：（1）使命不同。

公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。

（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。

没有更多有效运作的诱因。

（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

私人组织中，权威和责任划分比较清楚；公共部门对政治控制的要求，对一致性和协调性的寻求导致了责任机制的扩散，加深并复杂化了公共决策的过程。

（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。

（5）公共管理有明显的政治性和公共性。

与私部门管理不同，公共管理包括广泛复杂的政府活动，公共管理也在政治环境中运作。

3、“公共部门”与“公共物品”概念（1）公共部门（主要是政府）是公共事务的管理者和公共物品的提供者。

广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

（2）why“准公共部门”（第三部门，非营组织）归入公共部门？因其“公共”特性：①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本②与政府关系密切，其生产活动的内容和方式由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。

（3）公共物品：具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性及收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。

可以把政府的基本职能概括为提供公共物品。

非竞争性：一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性：使用者不能被排除在对该物品的消费人群之外。

（4）公共物品的划分①纯公共物品：能严格满足消费上非排他性等特征的物品。

如：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。

准公共物品：不能严格满足消费上非排他性等特征的物品。

如：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。

②有形的公共物品（硬公共物品）：公共设施无形的公共物品（软公共物品）：法律。

政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务：国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基础设施、地方性法规、政策4、“治理”与“善治”①治理：泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会—控制系统、自组织网络六种不同用法。

是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。

是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。

②90年代后，世界银行提出“善治”口号：合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。

二、公共管理学范式的兴起1、对传统公共行政学范式的批评作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。

三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学2、公共管理范式的出现：⑴两种途径：“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）①“P-途径”，来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。

把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，将项目作为基本分析单位，机构的重要性不由自身决定，而由它与公共项目绩效的相关性决定。

指出公共组织和私部门在所有不重要的方面是相同的。

提出了政策方案与政策结果之间缺少的环节：绩效管理，超越公共行政学，获得更广泛综合的跨学科基础。

②“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，仍关注组织结构与过程。

强调公私组织相似性。

关心发展经验理论，公共部门引入私人部门管理经验和模式，焦点集中在战略和组织管理上，以过程为取向。

⑵共同点：①以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；②重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。

⑶各有所长：①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。

②B强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公私组织的相似性，很少区别，把焦点集中在职业化的公共管理者，而非政治执行官身上。

⑷雪城大学（1991年9月20号、21号）第一次美国公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。

P途径和B途径逐渐融合。

公共管理、传统公共行政、公共政策分析并称公共部门管理研究三大范式（途径）。

3、公共管理范式“新”在何处？⑴凯特尔公共管理途径的特征：①拒斥公共行政学和执行研究。

从商学院的战略研究中成长起来；②乐观的规范研究领域。

致力于研究如何产生结果。

③以顶层管理者的战略决策为焦点。

分析单位是公共机关高层管理者的行为；④通过案例研究发展知识。

从观察中推出管理者所能运用的命题，最终的目标是一系列规范以推导管理者的行为；⑤为管理研究取得和决策研究相同的立足点而奋斗⑵波齐曼公共管理途径的特征：①以一种外部的焦点取向，关心战略和过程②强调“硬”知识（方法技术定量分析）；关注“软”技术（管理政治环境价值）；③以资深管理者（中高层管理者）为方向；④将非营利组织和私人企业的公共方面包含在公共管理的“公共”意义之中；⑤关注理论和规范研究。

波齐曼总结对公共管理的共识：①关心规范研究和规范理论；②焦点集中在公共管理和公共组织的明确特征，尤其是政治影响上③问题焦点甚于过程焦点；④强烈主张脉络背景和经验知识⑤关注战略和多元组织问题⑶佩里：公共管理理论提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用和实际的概括和知识（关联实际以问题为方向的），必须提出行动理论和规范理论：行动理论有助公共管理者了解或解释他们所处的脉络背景和潜在干预功效；规范理论给公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力，应将这两种理论有机结合。

理论对管理绩效的作用不是以完全预言的方式发生的。

⑷使用公共管理概念的原因（波齐曼、斯特拉斯曼）：公共管理涉及公共行政学无法包含的两个核心问题：①战略问题，即关于公共组织外部环境和他们更广泛的使命和目标的问题；②公共管理注重组织外部管理，公共行政着眼于内部管理。

⑸雷尼：公共管理学着重研究三个问题：①公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别？②公共管理研究的“政治环境”指什么？这些脉络背景如何影响公共组织及其管理？这些脉络背景的关键因素和变项是什么？③公共部门管理目标“模糊不清”什么意思？目标模糊如何影响公共组织及管理？⑹林恩：公共管理使用的新的概念框架或理论：代理关系（委托代理理论），市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等。

⑺弗利耶：新公共管理必须研究的四个重要且有争论的主题：①公共部门和私人部门之间的差别和相似性；②组织变迁；③正在变化着的公告管理主体的角色和关系；④公共服务组织的战略顶层。

⑻欧文·休斯：公共行政、公共政策、公共管理是对公共部门研究的三种范式或途径，它们之间彼此相互联系。

三、什么是公共管理学？1、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解⑴公共管理学等同于公共行政学罗森布鲁姆：公共行政是管理的、政治的、法律的理论的应用和为全社会或社会一部分履行规则和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。

⑵把公共管理学当成公共行政学的一个分支学科认为公共管理学是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。

代表人物：奥特、海德、谢夫里兹。

⑶将公共管理学看做一种不同与传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式和新的学科框架。

（加森、奥弗曼、佩里、克雷默、雷尼、波齐曼、斯特拉斯曼）。

2、公共管理学的研究对象：研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决公共事务管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效的提供公共物品。

——公共管理活动，公共管理实践。

3、公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。

传统公共行政局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，公共管理学扩大到其他政府机关（立法、司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

（2）公共管理学更具跨学科、综合性的特点。

传统公共行政建立在政治学基础上，公共管理学来自广泛不同的学科，更多依赖经济学理论，日益与工商管理学结合。

（3）公共管理学的研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。

（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。

例：公共物品，公共选择，政府失败…（5）公共管理学既是实证的又是规范的，传统公共行政局限于规范研究。

（6）公共管理学建立在当代公共部门管理的实践和政府改革的实践基础上，这种从实践中产生反过来指导实践的模式，与传统公共行政学相比，更具现实性。