国际民用航空非法干扰行为的国家责任摘要：非法干扰行为对国际民用航空安全造成了严重影响。

非法干扰行为的责任承担主体除了行为人外，国家也可能面临国家责任。

洛克比空难揭示了国家责任的定性、国家责任的追究主体、国家责任的承担等诸多问题。

为了有效打击非法干扰行为，应有效发展并完善国家合作这一国际航空法的原则。

关键词：非法干扰行为；国家责任；完善国家合作1988年12月21日，泛美航空公司103航班在英国洛克比上空发生空难，造成机上259人和地面11人丧生，其中包括100多名美国乘客。

经过三年的详细调查后，美英认定利比亚安全情报人员阿卜杜勒·贝赛特（Abdel Baset）和利比亚航空公司驻马耳他办事处主任艾尔阿明·费希迈（Al Amin Fhima）涉嫌在飞机上放置炸弹，嗣后导致爆炸并使飞机坠毁。

洛克比空难是一起典型的国际民用航空非法干扰事件，引起了国际社会对非法干扰行为的高度关注，其中的一个焦点问题就是利比亚的国家责任。

非法干扰行为的表现形式是多种多样的，由于非法干扰事件的复杂性，有时很难辨识行为人是否经由国家或政府正式授权，这就给非法干扰行为国家责任的认定带来了一定的挑战和困难，同时也为探索非法干扰行为的国家责任问题指引了一条路径。

一、非法干扰行为的界定目前理论界对非法干扰行为尚未形成一个统一而明确的定义。

究竟什么是非法干扰行为？可谓是“仁者见仁，智者见智”。

第一种观点认为，“非法干扰是指发生于飞行中的航空器内人为因素导致的危及航空运输安全的、尚不构成犯罪的行为。

”[2]（P231）第二种观点认为，“非法干扰，是指人们在法定的时空范围内，违反民用航空安全保卫的法律法规所实施的一种已经或将要危及民用航空安全、扰乱民用航空秩序的行为的总称。

”[3]（P47）第三种观点认为，“非法干扰，是指发生于飞行中的航空器内、使用中的民用航空机场内、航线上或者航行设施设备上的，由人为因素导致的危及航空运输安全或足以产生危害民用航空安全后果的所有实际或预谋的行为。

”[4]（P5）第四种观点认为，“非法干扰行为是指违反有关航空保安刑事法律的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全，以及有关人员生命和财产安全的行为。

”[5]（P13）国际民航组织理事会根据《国际民用航空公约》第37条的规定，于1974年3月22日通过了关于保安的标准和建议措施并定为公约的附件17，题为“标准和建议措施——《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》”。

附件17第1章规定，非法干扰行为是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为。

非法干扰行为侵犯的客体是民用航空安全，其类型随着形势的发展而不断增加。

非法干扰行为目前可以分为三类[4]（P5）：第一类，触犯国际航空运输刑事公约和国内刑法的行为，如非法劫持飞行中的航空器；非法劫持地面上的航空器；在航空器上或机场扣留人质；为犯罪目的而将武器或危险装置或材料带入航空器或机场；爆炸航空器；袭击、爆炸机场等行为。

第二类，可能危及飞行安全的行为，如强行闯入航空器、机场或航空设施场所；散播诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息；偷盗或者故意损坏救生设备；未经允许使用电子设备等。

第三类，扰乱秩序行为，如寻衅滋事、殴打乘客；性骚扰；偷盗机上物品、设备；在禁烟区吸烟；强行登占航空器等。

在上述三类非法干扰行为中，与国家责任问题最为密切相关的是第一类，而在第一类诸多非法行为中，能够引起国家责任问题产生的又往往和恐怖组织的活动有诸多联系。

换句话来说，非法干扰行为若引起国家责任，其背后往往有着深刻的政治因素。

二、非法干扰行为国家责任的构成要件国家责任是国际法的一项基本原则，是国际法律体系的属性，并由国家主权和国家平等原则所决定。

它是指，每当一国对别国犯下国际不法行为时，就在两国之间建立了国际责任。

对一项国际义务的违反就产生赔偿的要求。

[6]（P614）《国家责任条款草案》《国家责任条款草案》由国际法委员会起草，于2001年8月9日通过。

草案分为四部分：第一部分是一国的国际不法行为；第二部分是一国国际责任的内容；第三部分是一国国际责任的履行；第四部分是一般规定。

第1条强调，一国的每一国际不法行为引起该国的国际责任。

第2条规定，当根据国际法可归因于一国的作为或不作为构成对其国际义务的违反时，该国就从事了国际不法行为。

在把一国的行为定性为国际不法行为时须遵守国际法，这种定性不因国内法把同一行为定性为合法行为而受到影响。

国际法委员会报告员Roberto Ago在经过研究后总结认为：“构成国际不法行为必须满足两个构成要素：其一是主观要素，是指行为必须可归责于作为国际法主体的国家而不是个人或群体。

这就意味着行为应当由国家负责。

其二是客观要素，是指应当对有关行为负责的国家因此没有遵守其所承担的国际法义务。

” 联合国文件，A/CN.4/233.（一）“可归因于国家”的非法干扰行为一国对非法干扰行为承担责任的前提之一就是其可归责性。

《国家责任条款草案》认定如下几种情形“可归因于国家”：国家机关的不法行为；行使政府权力要素的个人或实体的行为；由另一国交由一国支配的机关的行为；逾越权限或违背指示；受到国家指挥或控制的行为；正式当局不存在或缺席时实施的行为；叛乱运动或其他运动的行为；经一国确认并当作其本身行为的行为。

对于非代表国家的行事者的非法干扰行为，原则上说，未经国家或者政府正式授权，行事者的行为不应视为国家行为，有关损害其他国家利益的行为只能由行事者个人负责。

在现代国际法理论和实践上，只有在国家对私人非法干扰行为及其损害后果的发生没有尽到“适当注意”，以及未能采取适当的防范、控制措施，或未采取有效的事后惩治时，才能够将私人损害责任归属于国家。

英国学者阿库斯特把国家对非代表国家行事者的不法行为应负责任的情况具体分为六类：鼓励个人攻击外国人；未适当注意个人危害外国人；明显地不惩罚个人；未能向受害者提供在当地法院从加害者取得赔偿的机会；从个人行为中得到某种利益；明白认可个人行为。

[7]（P103～104）詹宁斯·瓦茨也认为，国际法对每一个国家均加以义务，使其运用相当注意以防止其本国人民以及居住在其领土内的外国人对其他国家做侵害行为。

可见，国家的义务是运用相当注意以防止私人从事国际侵害行为，而在私人已经实施这种行为时，惩罚不法行为人并强令他们支付必要的损害赔偿……如果一个国家没有运用相当注意，它就要担负责任并且应付给损害赔偿。

[8]（P425～426）对于民用航空非法干扰行为，如果国家缺乏“适当注意”，未能事先采取预防措施或者未能采取控制措施或者事后未能及时补救，其行为就表明国家未能充分运用其主权权力制止非法干扰行为损害后果的发生，为非法干扰行为提供了必要的场域条件和时空条件，间接地促成了非法干扰行为损害后果的形成和进一步扩大。

所以，基于上述分析，行事者个人的非法干扰行为可以归属于主权国家，主权国家应当对非法干扰行为的损害后果承担相应的国家责任。

（二）航空保安国际义务的违背国家责任的客观要素就是一国的行为不符合国际义务对它的要求，即违背国际义务，不论该义务的起源或特性为何。

一国的国际法义务既可以源于国际条约，也可以源于国际习惯法；既可以是一般性的国际法义务，如源于公认的国际法原则和规则的义务，也可以是某种特定的国际法义务，如从两国间双边条约中产生的义务。

[9]（P92）在“西班牙摩洛哥区域案”中，胡伯法官认为：“责任是权利的必然结果。

一切具有国际特征的权利都包含国际责任。

如果不履行有关义务，就承担有义务做出赔偿的责任。

”[6]（P386）权利和义务是矛盾的统一体，国际条约在赋予国家处置非法干扰行为的权力的同时，也给其附加了一定的义务，要求其在某种程度上负担国家责任。

虽然《芝加哥公约》明确规定缔约国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全和排他的主权，但同时其附件17要求每一缔约国必须将保护旅客、机组、地面人员和一般公众的安全作为保护民用航空免遭非法干扰行为一切事务的首要目标。

国家有责任确保遵守标准和建议措施，彼此间为形成统一的航空保安体系做出贡献和进行合作。

因此，国家有义务采取措施防止民用航空中的非法干扰行为。

关于非法干扰行为的国家义务主要包括以下方面：第一，适当注意及损害防止义务。

“适当注意”要求国家对非法干扰行为引入立法或者行政控制，这些控制能够有效保护其他国家国民和航空公司等主体的合法利益，但并不要求国家对防止非法干扰行为的损害做出绝对的保证。

如果私人从事非法干扰行为而国家并没有国内法上的制约、监督和执行措施，国家便违反了“适当注意义务”，因而应当承担相应的国家责任。

第二，国家间合作的义务。

国际航空保安条约基本上都规定了国家间应当在航空保安领域开展国际合作，当发生非法干扰行为时，国家应当及时通知相关国家，报告非法干扰行为的相关情况，并给予一定的援助。

同时，国家应当就非法干扰的损害后进行积极磋商，寻求非法干扰行为争端的合理解决。

第三，惩治的义务。

对于非法干扰行为，国际航空保安条约赋予了某些国家相应的管辖权，虽然对缔约国来说这是一种权力，但同时各国努力寻求非法干扰行为的“去政治化”，避免对非法干扰行为行事者以“政治犯不引渡”而加以庇护。

国家有义务对非法干扰行为的行事者及时采取相应的惩治措施。

三、洛克比空难所涉及的国家责任问题（一）国家责任的定性国家责任的定性主要是为了探讨利比亚是否应当承担责任，也就是说利比亚的国家责任是否存在合理的依据。

在洛克比空难中，利比亚承担国家责任的所有依据都来自联合国安理会的两个决议，即731号决议1992年1月21日，联合国安理会通过了731号决议，决议陈述：“对于调查结果发现利比亚政府官员涉案，表示利比亚政府应负责任；对利比亚政府尚未能有效制止恐怖主义行为表示关切，立即呼吁利比亚政府对于这些要求应予以有效回应，以帮助消除国际恐怖主义；对被害者深表哀悼。

”和748号决议1992年3月31日，联合国安理会通过了748号决议，决议陈述：“深切关注调查的结果，对利比亚政府尚未对731号决议要求做出有效答复深表遗憾；督促利比亚政府立刻提供一份对有关要求的全面和有效的答复，以有助于消除国际恐怖主义；要求利比亚政府必须明确承诺，终止所有形式的恐怖活动和所有对恐怖集团的援助，并且必须立刻以具体行动证明其断绝了与恐怖主义的关系。

”。

从两个决议中可以看出，联合国安理会要求利比亚承担国家责任的基础就在于利比亚以国家身份实施了“恐怖主义行动”，必然导致利比亚承担国家责任。

倘若利比亚政府明确支持洛克比行动，根据国际法，利比亚政府显然应当承担国家责任。

但如果利比亚政府并未明确支持，而只是默许，此时利比亚政府是否必然承担国家责任？在此种情形下，利比亚的行为仍然应当定性为国际不法行为，原因就在于利比亚依然存在国际义务的情形。