第十三章国家预算和预算管理
13.1复习笔记
一、国家预算概述
1．国家预算的含义及其类别
国家预算是政府的基本财政收支计划，是国家的重要立法文件。

国家预算的功能首先是反映政府的财政收支状况。

（1）以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算
单式预算，是指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映；复式预算，则指国家财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映，一般分为经常预算和建设预算（或债务预算）。

（2）以预算分项支出安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算增量预算，指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各该项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整确定的。

零基预算，是指计划财政年度预算分项支出指标的确定只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。

2．国家预算原则
国家预算原则是指国家选择预算形式和体系以及编制国家预算应遵循的指导思想和方针。

主要有如下五项：①公开性；②可靠性；③完整性；④统一性；⑤年度性。

目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：
①历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，我国即实行历年预算
年度；
②跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但跨越两个年度。

3．政府收支分类和预算科目体系
新政府收支分类和预算科目的设计，主要遵循三项基本原则：
①公开透明。

②借鉴国际经验，符合中国国情。

③便于操作。

改革的主要内容包括三个方面：收入分类、支出功能分类和支出经济分类。

（1）收入分类。

对政府收入进行统一分类，全面、规范地反映政府各项收入，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收人范畴的各项收入。

（2）建立新的支出功能分类体系，更为清晰地反映政府各项职能活动。

这是政府收支分类改革的核心。

从分类方法和结构上看，根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。

（3）建立新型的支出经济分类体系，全面、规范地反映政府各项支出的具体用途。

4．我国预算法及其改革问题
（1）首先提出的是关于修订稿中有关立法宗旨问题。

（2）关于预算权的合理配置问题。

（3）关于预算管理级次问题。

（4）关于国家预算的公开、透明问题。

（5）关于预算监督的严肃有效性问题，也就是从法律上切实保障人民代表大会及其常务委员会对预算的监督权问题。

（6）关于预算执行的严格规范性问题。

（7）关于预算的统一完整性问题。

（8）关于地方政府债务问题。

此外，分税制及转移支付的完善，编制部门预算及实行集中收付制度预算管理改革等等，也都应构成预算法修订的课题。

二、我国预算管理制度的改革和建设
1．推进依法理财，加强预算管理和监督
《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》（简称《决定》）。

的主要内容是：
（1）加强和改善预算编制工作
（2）细化预算和提前编制预算
（3）加强对超收收入使用的监督
（4）严格控制不同预算科目之间的资金调剂
（5）加强预算外资金管理
《决定》提出了三项措施：
①采取措施将预算外资金内含于预算内；②暂时不能纳入预算内的必须编制收支计划，不能随收随支；③向全国人民代表大会常务委员会报告预算外资金的收支情况，便于人大监督。

2．编制部门预算
（1）编制部门预算的背景和意义
（2）部门预算的内容
部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算。

一般预算收入：包括部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金收入、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。

一般预算支出：包括部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出、其他支出等。

基金预算收支：包括部门按国家规定取得的基金收支，如水利部门的水利建设基金收支、电力部门的电力基金收支、铁路部门的铁路建设基金收支等。

各部门根据历年收入情况和下一年增减变化因素测算部门预算收入。

各部门根据国家现有的经费开支政策和规定，测算部门预算支出。

3．政府采购制度
（1）政府采购制度及其实施
政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。

（2）《政府采购法》的主要内容
①政府采购当事人，是指在政府采购中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供货商和采购代理机构。

②政府采购方式，我国政府采购法规定有6种采购方式：公开招标、邀请招标、竞争陛谈判、单一来源采购、询价、其他采购方式。

③政府采购程序和政府采购合同，从各国的经验来看，政府采购制度的程序一般分为三个阶段：确定采购要求、签订采购合同和管理执行采购合同。

政府采购制度可以从三个层次上提高财政支出效益：
a．第一个层次是从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出
管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。

b．第二个层次是从政府部门及其采购代理机构角度来看，通过招标竞价方式，从中优选，采购人将尽可能地节约资金，提高所购货物、工程和服务的质量。

c．第三个层次是从财政部门与采购人及供货商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购人与供货商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈，大大减少它们之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供货商（厂商）和采购人是最大利益者而财政是最大损失者的问题。

④采购人与供货商，采购人和供货商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定，政府采购合同遵从合同法，政府采购法的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。

（3）政府采购的对外开放
我国现行的《政府采购法》做出如下规定：政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有下列情形之一的除外：
①需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；
②为在中国境外使用而进行采购的；
③其他法律、行政法规另有规定的。

（4）财政部门在政府采购中的职责
①各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

②各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

③政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。

监督检查的主要内容是：
①有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；
②采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；
③政府采购人员的职业素质和专业技能。

4．国库集中收付制度
（1）我国过去国库支付制度及其存在的问题
过去的国库支付制度是一种分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门和各单位在商业银行开设的账户，由各部门各单位分散支付使用。

这种支付制度存在以下缺陷：
①缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为；
②财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门和各单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益；
③不利于预算管理制度的全面改革。

（2）国库集中支付制度的含义
国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。

它的要点是：
（1）财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设账户保存。

（2）各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财政部门直接向供货商支付货款，不再分散支付。

（3）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务。