中央银行会计核算数据全国集中后现行监督机制变革研究r中奂银行会计核篡数据全国集中后现纤监督祝{l;==l变革研究中国人民银行呼和浩特中心支行课题组随着中央银行会计核算数据集中系统(以下简称ACS)在全国建成运行,中央银行会计核算数据将实现全国集中,核算资金运作方式会发生很大变化,无疑对事后监督工作提出了新的挑战.事后监督目前的监督机制和监督方式已不能适应ACS设计理念和发展的新要求,变革事后监督机制,构建与ACS相匹配的全国数据集中的监督管理架构,更好地发挥监督机制作用成为事后监督人员亟待研究的课题.一,中央银行会计核算数据全国集中后现行监督机制存在诸多不适应(一)监督管理体制不适应.一是现行各地相对分散的监督管理体制与会计核算数据全国集中管理的要求不相适应.ACS整体架构是以ACS为核心,与现代化支付系统,国库会计数据集中系统,财务综合管理信息系统,货币金银管理信息系统等连接的人民银行会计综合业务系统.ACS提供接口与各业务系统连接,支持各业务系统定期批量向ACS提交记账数据,完成账务处理.它客观要求与之相匹配的监督系统也应利用会计数据全国集中的优势,同步实现监督系统的全国数据集中,通过监督系统的功能性设计,与ACS一点连接,采集真实,全面,准确,完整的数据信息进行审核确认,监督核查,实现监督系统全国集中,统一处理各地市会计核算业务的事后监督.而人民银行现行事后监督管理体制是未设总行事后监督总中心,全国各分支行事后监督机构不实行垂直管理,事后监督工作实施对同级监督,对同级行长负责.各省(自治区),直辖市与其所辖地市中心支行事后监督中心之间是各自为政,单打独斗,信息割裂,显然与会计核算数据全国集中的管理体制不相适应.二是现行监督模式与ACS高度信息化监管水平不相适应.ACS是以流程再造为特征的组织和业务变革,最终实现业务流程的便利化,信息化,自动化,标准化和智能化.相比而言,现行的事后监督工作无论监督方式,监督方法,监督手段, 还是监督的网络化,自动化均较为滞后,除了会计核算业务采用计算机实施影像监督外,国库,货币发行核算业务仍采取手工方式进行监督,与ACS 业务流程的信息化,网络化要求不相适应.三是现行单一的监督系统功能和业务处理流程与ACS 防范风险的目标要求不相适应.现行事后监督系统的功能设置和流程设计与ACS防范风险的目标要求不相适应,中央银行会计凭证影像事后监督系统只能通过凭证影像子系统信息和事后监督子系统对前台处理完毕的会计核算业务进行逐笔审核,发挥的只是事后监督职能,而事前预警,事中控制则无法通过系统来完成,不可能实现特定业务事前审核,风险业务事中控制,重要业务重点监督,一般业务随机抽取,凭证影像逐笔核对的多功能有效统一,不能将风险控制贯穿于会计核算全过程,与ACS防范风险的目标要求不相适应. 四是现行事后监督档案管理繁琐,与ACS档案管理电子化要求不相适应.ACS充分利用数据集中的优势,实现会计档案数据的自动归档,安全保管,授权查阅和定期销毁,以达到会计档案数据的安全存储和科学管理的目标.而现行事后监督档案管理仍以人工进行装订,归档,借阅和保管,既不利于会计凭证等核算资料的安全保管,又浪费了大量的人力,物力和财力,与ACS利用影像信息和会计核算档案数据库对核算业务进行信息查询,影像调阅,比对分析等档案电子化管理要求不相适应.(二)监督标准不适应.ACS上线运行后,更加注重风险环节,风险部位,操作程序和方式方法的监督,增加了原始凭证的多环节审核认证功能,系统自动校验功能和风险提示功能,从源头上保障会计核算凭证的真实性,准确性,完整性和合规性,将工作重心由核算业务规范化,标准化转移到防范系统风险,保障资金安全上.与之相比,目前事后监督工作的重点还停留在对会计核算质量的规范和检验方面以及对会计档案的装订和管理方面.《中国人民银行会计核算监督办法》虽然对会计核算监督应把好质量关,促进核算规范化等方面提出了要求,但对资金风险的类型,防范措施没有详尽明确的要求.各级行事后监督中心为防范资金风险,只好自行制定相关制度,办法和操作规程.这种条块分割的管理方式不能从根本上解决会计核算业务的风险防范问题,更不能适应ACS 上线后对防范系统风险,保障资金安全的新要求.(三)监督系统功能不适应.ACS监督功能要求对会计核算风险的控制贯穿于会计核算的每一个操作环节中,利用影像信息和会计核算档案数据库,采用认证,预警和控制等方式,强化过程控制,使风险控制关口前移,实现事前审核,事中控制,事后监督的各个环节与核算流程紧密结合,利用会计核算数据全国集中的优势,向核算业务部门提供预警监督,也可向事后监督部门提供实时监督,把工作重点放在事前预警和事中控制上,影像将取代原始凭证成为主要监督依据.而现行事后监督系统对凭证影像信息实施监督不能成为主要监督依据,而主要依据的是原始凭证与影像信息的逐笔核对.这与ACS运行后的系统功能要求不相适应.综上可见,以ACS相关监督功能为引导对事后监督机制进行变革,成为事后监督中心有效履职的必然选择.二,事后监督机制变革构建与方案设计(一)机构设置与职能定位.一是事后监督机构应实行全国分级垂直管理.总行设立事后监督总中心,全国地市以上分支机构设立事后监督中心,按照总行人事管辖权限实行分级垂直管理,形成一个自上而下统一的,规范的,集指导性,独立性,权威性于一体的事后监督管理机制,切实解决目前各地事后监督中心各行其是,各自为政,机制不畅,信息割裂带来的诸多问题,真正发挥事后监督职能作用.二是事后监督岗位应重新整合.按照ACS业务流程设计和功能设置对监督系统提出的事前预警,事中控制,事后监督的理念,事后监督中心应设置监督主管岗,副主管岗,业务监督岗,业务再监督岗,风险监控岗,对账岗等岗位,旗县支行不设监督岗,所有会计核算业务由其管辖的地市中心支行进行集中监督.通过岗位整合使事后监督模式真正实现凭证缩微影像监督与风险控制监督一体化.三是事后监督职能定位应由单纯的事后监督向事前预警,事中控制,事后监督相结合方向转变.将监督重心转向资金安全性和业务合规性的审核上以及对监督成果转化利用上,发挥综合分析和参谋预测作用,充分运用监督结果, 进行综合分析评价,提供信息反馈,为领导决策提供依据.(二)核算监督流程设计.一是特定业务实行事前审核.核算过程中的特定业务要先提交事后监督中心,审核通过后再上传全国处理中心.考虑到特定业务的特殊性和重要性,会计核算监督系统在流程设计上要与ACS一点接入,配置特定业务事前审核功能.根据会计,国库,货币发行核算业务的性质和特点,会计核算业务监督应将大额支付往来账,同城票据交换提出,国库拨款,国债兑付,预算收入退库,发行基金调出和金融机构提取现金,残损人民币销毁等资金出口业务纳入特定业务,当这些业务发生时,在核算部门审批无误后提交事后监督中心,待事后监督中心审核通过后上传当地业务处理中心,业务处理中心归类汇总后再上传全国处理中心进行账务处理.监督流程如下:45二是风险业务实行事中控制.监督系统应将风险业务的监督与控制贯穿于会计核算的每一操作环节中,并前移风险控制关口,利用影像信息采用认证,预警和控制等方式,对风险业务实施事中控制,强化过程监督,使事中控制的各个环节与核算流程紧密结合,做到事中控制寓于核算业务操作过程中.根据《中国人民银行会计核算监督办法》的有关规定,可将改变计息方式,利率或计息积数调整,错账冲正,补记账务,开销户,异常挂账和销账,重要空白凭证使用管理,系统数据恢复,系统参数变更,系统操作员管理等风险环节作为风险业务,实施事中控制.当这些业务发生时,前台核算部门通过ACS数据接口提交事后监督中心进行事中控制,事后监督中心比对,校验通过后发送到当地业务处理中心,业务处理中心进行归类汇总后上传全国处理中心.监督流程如下:审核凭证审批并并扫描确认影像事中控制三是重要业务实行事后监督.具体做法是:日初,事后监督系统主管做初始化处理,进行核算数据采集,将各网点生成的凭证影像信息从凭证影像子系统导入监督子系统,监督员依据采集的凭证影像信息录入监督业务要素进行比对,完成账务监督;当前台营业网点将原始凭证资料送达事后监督中心后,监督员再依据重要业务凭证资料与凭证影像子系统中影像信息进行核对,确保重要业务原始凭证资料与影像信息的一致性;最后, 监督主管进行监督结果确认,打印监督报表,进行日终处理.监督流程如下:日初处理日间处理会计资料核对日终处理系统主管采监督员录监督员依集数据,导—入业务要———据原始凭入监督子系素,与影像证与影像统资料比对信息核对24三,拓展方向(一)加强风险监控预警.开发全国统一的风险监控预警系统,以系统模块形式嵌入各核算业务系统,使风险控制成为会计核算业务终结前的必经环节,即时监控风险状态,把风险隐患消除在业务处理过程中.并建立配套管控制度,明确风险管理目标,各方的权利与义务以及风险责任处罚等.根据风险发生的频次和业务性质,定期对风险级别进行评价,形成核算风险预警分析报告,向被监督部门及业务主管部门发出预警通知,提出切实可行的防范措施.(二)推行跨区域监督,远程监督,实现资源优化组合.一是在完善现有会计凭证影像事后监督系统的基础上,开发国库核算事后监督系统和货币金银核算事后监督系统,与各业务核算系统对接,实现会计,国库,货币金银事后监督三大系统通过影像资料和信息对前台业务操作实施事后监督.使监督全部依托计算机网络来完成,实现监督系统与会计核算数据全国集中系统同步. 二是推进监督系统功能和监督资源的优化与整合.建立多个模块,通过与ACS一点连接,可以随时对核算业务进行远程监督,通过增设跨区域监督,远程和跨区域再监督功能,对不同地区,不同省市监督完毕的核算业务可随时调阅,对其业务处理的安全性,完整性,准确性和规范性进行再次审查核验,实施事后监督的再监督.以此达到异地相互检查,随机抽查,远程监控,随时调阅审查的监督方式和运行态势,从不同视角,不同侧面进行监督,从而达到多方位检查,多角度核查,多方式抽查,多渠道监控的监督管理运行体系,构筑全国防范资金风险,保障资金安全的大监督格局.(三)建立人事,纪检,内审,事后监督”四位一体”大监督体系.根据部门职能分工,各有侧重,职责明晰,信息共享,资源共用,实现监督效能最大化.四部门在对各核算部门日常行为考核或监督检查中发现的问题要通过联席会议或其他方式及时相互通报,使四部门足不出户及时掌握核算部门情况,有效避免重复监督检查,但实施监督检查的部门要对监督检查结果负责.充分挖掘”四位一体”大监督工作机制优势,切实形成监管合力,从源头上杜绝各类风险,保障资金安全.(四)完善会计核算档案管理电子化.利用核算业务影像信息,建立信息数据库,将所有核算资料的影像信息都保存在监督系统的数据库中,根据业务需要可随时进行查找和调阅,实现核算业务监督档案的电子化管理.课题组人员:李年有王培荣董春宏魏中嵬(责任编辑:赵琳)(校对:ZL)。