青少年犯罪问题2015年第5期未成年人检察公益诉讼制度构建研究———以全国首例民政部门申请撤销监护权案为例赵卿*李庆＊＊【内容摘要】监护权撤销制度是未成年人保护工作中不可或缺的重要部分，而未成年人公益诉讼又是监护权撤销制度中不能回避的一个重要问题。

构建完善的未成年人公益诉讼制度及监护权撤销制度直接关系到家庭、社会关系的稳定与对未成年人人身权益与财产权利的保障。

A市检察机关在办理全国首例民政部门申请撤销监护人资格案件的过程表明，当前检察机关办理监护权撤销案件仍存在公益诉讼制度缺位、职能定位不清、流程规范缺失、监督不到位等问题。

通过构建未成年人检察公益诉讼制度、厘清检察机关在此类案件中的职能定位、细化案件办理流程、扩展监督途径、可以有效解决上述问题。

【关键词】公益诉讼监护权国家监护检察职能程序规范一、问题的提出2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

检察机关开展公益诉讼终于有了“尚方宝剑”，师出有名，但颇为遗憾的是，未成年人公益诉讼未能纳入其中。

监护权撤销案件的办理与未成年人公益诉讼的关系密切。

监护权撤销案的诉讼标的主要是部分身份关系，该种关系不仅涉及当事人私益，更涉及国家和社会的利益，因为身份关系与婚姻家庭紧密相连，婚姻家庭是一国社会秩序的重要组成部分，与婚姻家庭相关的身份关系如果可以随意形成和变更，则社会秩序极易发生混乱，甚至还可能引发恶性治安事件或刑事案件。

可见，身份关系具有强烈的公益性，它在性质上不容私人“自治”，国家应当干预或介入该类纠纷的解决。

对此专家均有过详细阐述。

如宋英辉教授认为，国际社会在未成年人保护方面有一个最基本理念，就是国家亲权。

中心含义是国家在未成年人保护上有最终的监护责任和监护地位。

当父母监护缺失、监护方式不当或监护能力严重欠缺时，国家应进行保护性干预，国家干预的基本原则是儿童最佳利益。

①姚建龙教授也指出，中国民法中的监护制度长期留有空白，主要原因在于中国在立法和司法理念上普遍认为，未成年人监护是“家事”而非“国事”；中国现在的问题是，国家监护的观念没有建立起来，这方面的投入和制度设计上是存在硬伤的。

②未成年人公益诉讼状制度的缺失，不仅影响到司法实务中撤销监护权诉讼的相关问题，更会对未成*赵卿，北京师范大学刑事法律科学院2015级博士研究生，江苏省徐州市人民检察院反贪污贿赂局综合处副处长，检察员。

＊＊李庆，江苏省徐州市铜山区人民检察院办公室副主任，检察员。

①参见张倩：《濮阳“猪娃”事件背后缺失国家监护》，载《北京青年报》2015年7月10日。

②参见应琛：《儿童监护：从家事变国事》，载《新民周刊》2014年第6期。

青少年犯罪问题2015年第5期年人权益保护产生极大的负面影响。

A市两级检察机关办理的民政部门申请撤销监护人资格案件，是全国司法实践层面率先对《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）的回应，是就检察机关办理监护侵害权案件、未成年人检察公益诉讼进行的一种有益探索。

本文以该案例为分析模本，探寻检察机关办理监护权撤销案件以及开展未成年人检察公益诉讼过程中可能遇到的问题，力求为今后处理此类问题提供借鉴参考。

二、案件办理要览A市两级未检部门充分发挥“捕诉监防”一体化作用。

一方面，集中精力办理好未成年人案件，通过贯彻社会调查、心理疏导等特殊检察制度，有针对性地采取多种帮教措施，最大限度地保护涉案未成年人合法权益；另一方面，并不单纯就案办案，而是敏锐捕捉线索，深挖案件背后原因，根据个案开展类案调研，通过立案监督、检察建议、联合办案等方式，积极履行法律监督、犯罪预防职能，最大限度地保护更多未成年人的合法权益。

本案的办理也浓缩了A市检察机关未检工作的整体理念，即预防和监督均应以案件为中心，从个案延伸一般预防，从而达到扩大帮教效果以及促进全面维权的目的。

第一，依法发出检察建议促使启动诉讼程序。

《意见》实施后，A市B区检察院敏锐地发现适用《意见》撤销监护人资格诉讼能够更好地维护邵某的合法权益，遂及时探索《意见》的操作流程。

一是确定诉讼可行性。

在深入学习《意见》的基础上，该院认为邵某父母的行为均符合《意见》第35条“可以判决撤销监护人资格”的情形，遂决定启动撤销监护人资格诉讼。

二是全面充分告知。

铜山区检察院专门安排干警到邵某的其他监护人和住所地的村委会履行告知手续，并解读了《意见》的具体规定。

在上述人员和单位因种种顾虑而不愿出面提出申请诉讼的同时，该院及时与相关有权申请诉讼的主体进行联系沟通，履行了告知手续。

三是争取民政部门申请诉讼。

鉴于本案无相关单位和人员提起诉讼，为切实维护未成年被害人的合法权益，保障司法解释有效执行。

2015年1月5日B区检察院依法向B区民政局发出《检察建议书》，建议该局向法院提起申请撤销监护人资格的诉讼。

1月7日，B区民政局就该案向B 区法院提交民事诉状，申请依法判决撤销监护人资格，并指定其他合适监护人。

第二，积极探索检察机关支持起诉模式。

A市检察机关遵循未成年人最大利益和特殊、优先保护原则，尝试了监护侵害案件中检察机关支持起诉模式。

一是统一认识，力求共识。

在本案办理过程中，省、市、区三级检察机关密切沟通，在A市检察院未检处牵头下，B区组织召开检察机关、审判机关、民政、共青团等部门关于监护侵害案件办理的联席会议，进一步厘清部门职责，统一对该类案件的认识。

二是专业协助，优质保障。

该院利用检察机关熟知诉讼程序、准确掌握案情的优势，协助民政部门制作民事起诉书、收集证据材料并向法院提起诉讼，同时，制作了《支持起诉意见书》递交法院。

三是强化沟通，推动立案。

材料递交法院后，该院向法院阐述《意见》适用本案的具体情形和推进司法解释执行、维护涉案未成年人合法权益的重要意义，在多方努力下，法院鉴于本案前期材料准备翔实，在受理案件当日即作出立案决定。

第三，配合取证并出席法庭。

立案后，B区检察院积极为案件开庭审理做好准备工作。

一是积极配合审判机关开展调查取证。

由于案件的前期工作均是由检察机关来推动、运作，审判机关要求检察机关协助案件的调查取证，检察干警多次陪同承办法官赴案发地、申请人现居所地等地调查取证。

二是多次与审判机关就案件的诉讼流程、操作细节进行沟通。

A市检察机关多次就该案立案后的诉讼流程、操作细节、检察机关参与的方式方法等问题与审判机关进行论证，争取共识。

三是出台此类案件办理实施细则。

依据检法两家取得的共识，B区检察院在市院指导下制定了规范性的案件办理实施细则，并与法院、民政等部门进行会签，对今后类似案件的办理形成规范性指导。

四是出席法庭，履行支持起诉和法律监督职责。

开庭当日，B区检察院未检干警出席法庭支持该院的起诉，并对整个诉讼过程实施法律监督。

检察机关通过当庭监督认为该案事实认定清楚、采信的证据确实充分、诉讼程序合法。

未成年人检察公益诉讼制度构建研究三、基于本案的问题分析《意见》作为撤销监护权法律体系中最重要、最新的司法解释，对申请撤销监护人资格的诉讼主体、可以撤销监护人资格的情形等方面作出了规范，但对检察机关职责的规定比较简单化缺乏可操作性。

如《意见》第30条第2款规定，对于监护侵害行为符合该意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。

但该条款并没有对检察机关书面建议的方式做出具体明确的规定，同时也没有对相关部门不予采纳的情况下检察机关如何应对作出规定。

条文多具有指导性、引导性特点，而缺乏可操作性和强制性，会影响到法律的执行力。

实践中未成年人公益诉讼制度缺位、检察机关的职能定位不清、撤销监护权的程序安排缺失以及法律监督不力的问题会影响到未成年人监护权撤销案件办理的真正落实。

第一，公益诉讼缺位。

在现代社会，家庭监护严重不利于未成年人的状况并不是少数，艾滋家庭、恶性犯罪家庭等严重有害于未成年人的家庭监护客观存在着，构成对未成年人合法权益的深层次伤害，对于这样的家庭监护，国家公权力应该积极介入和干预。

当前，许多不良企业，为了利润不顾商业道德，经常在未成年人身上“做文章”，在私益诉讼中，只能由受不法行为侵害的未成年人才能提起诉讼，其判决结果只能对未成年人个体产生法律后果。

另外，有的受害人会基于诉讼成本的考虑放弃诉讼，或者虽然受害者数量众多，但却很分散，因而大家放弃诉讼，侵害未成年人权益的行为人则会无所顾忌。

虽然法律规定有关组织可以提起公益诉讼，但诉讼成本高、取证难也让许多组织望而却步。

因此，在一些个人和组织无所作为、一些行政机关怠于行使权力的情形下，需要由作为国家法律监督机关的检察机关提起公益诉讼。

而我国法律体系中却缺乏国家公权力主动介入和干预的制度设计，实践中未成年人检察公益诉讼还存在定位不清、规则缺失等方面的现实困境。

第二，检察机关职能定位不清。

检察机关的职能定位直接影响到检察机关在案件中作为的方式、方法及作为范围的界定，因此检察机关在案件办理中的职能定位是我们首先需要解决的问题。

首先，检察机关可否作为独立的诉讼主体直接提起诉讼？检察机关向民政部门或其他相关部门督促起诉后，相关部门不予采纳，检察机关是否可以作为独立的诉讼主体直接提起诉讼？其次，如果检察机关不能作为独立的诉讼主体直接参与诉讼，那么检察机关可否作为支持起诉人推动当事人提起诉讼？此时检察机关作为支持起诉人的地位是怎样的，可以行使哪些职能？当事人提起诉讼后，检察机关的地位、职能又会发生哪些变化？这些问题均没有得到解决。

第三，程序规范缺失。

检察机关应当以何种形式督促起诉？如何支持起诉？检察机关作为支持起诉人如何在诉讼中行使权利？是否需要制作《支持起诉意见书》？《支持起诉意见书》应当在什么时间向法院提交？法院收到《支持起诉意见书》后应当怎样送达、告知？检察机关作为支持起诉人，是否出庭参加诉讼，法院是否给支持起诉人设置席位？审判机关在开庭审理、案件评议及法律文书中如何体现检察机关的支持意见？对于上述这些问题，当前程序规范缺乏统一性，有待进一步明确。

第四，法律监督不力。

案件线索的发现是办理案件的前提，线索发现不力，会极大影响案件发现、监督力度。

检察机关如何促进快速、准确地发现撤销监护权案件的线索？针对撤销监护权案件立案难问题，检察机关如何进行法律监督？检察机关认为法院判决的监护主体不适格，应如何行使检察权？针对涉及未成年人隐私的报道，如何通过法律监督途径予以规范？监护权案件判决后的执行情况怎么监督？四、从本案看未成年人检察公益诉讼制度的构建（一）突出国家监护，积极探索未成年人检察公益诉讼国家主义是各国未成年人监护立法改革的现行态势，集中表现为未成年人监护的公法化与社会化。