自然灾害防御的四个重点方立清（河南省气象台，郑州，450003）【摘要】分析了法律建设在防御自然灾害中的地位、作用，得出法律、法规是防御自然灾害的基础保障；分析了防御规划在防御自然灾害中的前瞻性作用，得出规划、设计是防御自然灾害的关键保障；分析了教育宣传在防御自然灾害中的主导性作用，得出教育、宣传是防御自然灾害的全民保障；分析了自救在防御自然灾害中的自我保障，得出自救、互救是防御自然灾害的重要措施；综合分析得出，自然灾害防御是国家、政府、组织、法人、自然人的责任，应纳入日常工作管理。
引言中国是个自然灾多、频发国家。
国内一般将自然灾害分为七大类[1]: ①气象灾害包括：干旱、雨涝、热带气旋、寒潮与冷冻灾害、冰雹；②海洋灾害包括：风暴潮、灾害性海浪、海冰、海啸、赤潮；③洪水灾害；④地质灾害包括：崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷、地裂缝、矿山地质灾害；⑤地震灾害；⑥农作物生物灾害；⑦森林生物灾害和森林火灾。
中国幅员辽阔，自然条件多种多样，加上如此众多的自然灾害种类，给全社会有效防御自然灾害、减轻或避免损失带来众多问题和困难。
1 自然灾害防御法律法规建设法律法规是国家规范围国家、政府、法人、自然人开展各项社活动的依据，具有强制性作用,违反法律法规规定，要受到相应处罚。
法的作用主要是规定性的,法律人应在充分利用既有条件的基础上,更好地创设和发挥法的作用,使其能够适合国家、社会和公民生活的实际需求[2]。
日本关于防御自然灾害的法律体系建设比较完备，值得借鉴和学习。
日本防御灾害法律分五类：基本法、灾害预防和防灾规划法、灾害紧急对应法、灾后重建和恢复法、灾害管理组织法。
日本作为一个岛国，自然灾害呈多发、频发，影响较大的自然灾害主要灾害有地震、台风、暴雨、暴风雪、火山灾害、洪水及泥石流、海啸等。
日本于1880年颁布的《备荒储备法》是该国防灾方面最早的法律。
日本防灾法律和重大自然灾害的发生有密切的关系。
日本1959年伊势湾台风灾害后，随即颁布《治山治水紧急措施法》、《灾害对策基本法》；1995年阪神大地震后随即颁布《地震防灾对策特别措施法》，并及时修改《灾害对策基本法》。
2008年5月12日14时28分，中国四川汶川县特大地震，地震直接波及半个中国。
这场特大地震考验了各级政府、各个法人、自然人的应急反应能力，同时考验我国相关防御自然灾害法律的完整性，还为防御自然灾害法律建设提出一系列新的课题。
2008年5月22日，十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议，吴邦国委员长指出， “要研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。
我国在防灾减灾立法方面已经做了很多工作，专门法如《防震减灾法》、《消防法》、《防洪法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》，许多法律对防灾减灾也或多或少地进行了规范和规定。
这些法律法规在防灾减灾方面发挥了很好的作用。
现行的法律法规大多重于“抢险”、“救灾”，对灾害的“防御”、“预防”立法则相对显得滞后。
于2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》则是着重规范突发事件、抗灾救灾的法律。
这部法律在抵御2008年1月发生在中国南方的低温雨雪冰冻灾害、2008年5月12日发生在中国四川汶川县特大地震灾害上发挥重大作用。
我国政府对这两场自然灾害的反映十分迅速，相关措施也很得当。
通过这两场自然灾害的防灾减灾，也暴露现有法律法规的一些问题。
目前，我国尚无一部综合性的、重点规范灾害防御行为的法律。
中国灾害防御协会副秘书长金磊认为，国家应抓住时机，反思防灾减灾的立法思路，建立对所有灾难有普遍意义的“综合减灾法”。
灾前“一分”防御、预防，则胜于灾后“十分”抗灾、救灾。
制定一部立足于防御、预防自然灾害的综合性法律，应当成为立法部门的一个重要、急迫的工作。
2 自然灾害防御规划建设自然灾害损毁表现灾两个方面，一是自然灾害人员伤亡，二是自然灾害导致基础设施损毁。
人员的伤亡大多数是由于基础设施损毁而直接引起的。
如房屋倒塌、桥梁坍塌、道路损毁、水库垮坝、河堤决堤等直接引起重大人员伤亡。
基础设施建设前期，从法律上规范基础设施自然灾害影响风险评估、基础设施抗御自然灾害设计。
2.1 建立全国自然灾害防御规划在全国范围内，根据七大自然灾害在不同地区、不同条件的防御要求，编制分不同种类自然灾害的国家、省、地、县四级防御规划，为各类基础设施的建设提供科学依据。
自然灾害防御规划的分级和分类如下：气象灾害防御规划分国家、省、地、县四级，分干旱、雨涝、热带气旋、寒潮与冷冻灾害、冰雹五类。
海洋灾害防御规划分国家、省、地、县四级，分风暴潮、灾害性海浪、海冰、海啸、赤潮五类。
洪水灾害防御规划分国家、省、地、县四级、一类。
地质灾害防御规划分国家、省、地、县四级，分崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷、地裂缝、矿山七类。
地震灾害防御规划分国家、省、地、县四级、一类。
农作物生物灾害防御规划分国家、省、地、县四级，分农作物、生物两类。
森林生物灾害和森林火灾防御规划分国家、省、地、县四级，分森林生物灾害和森林火灾两类。
自然灾害防御规划编制：由国务院综合部门牵头，相关部委具体承担所分管自然灾害防御规划的编制；编制队伍由相关部委的业务技术、管理和大学教授、研究所研究员、两院院士等技术专家组成，并且依靠当地技术力量，组成专门的编制班子进行专题研究；编制依据以历史上已经发生的自然灾害影响程度、持续时间、损失大小和当地防御自然灾害的能力为依据；编制业务上以科学技术为指导，实施科学规划、科学指导；自然灾害防御规划编制完毕后，根据科技技术发展、自然灾害影响变化，应当每10年进行修订一次。
2.2 建立自然灾害防御设计规范国家建立自然灾害防御评价制度，由具有相应资质的自然灾害防御评价专业技术队伍和专业技术人员来开展自然灾害防御评价业务。
各类基础设施在设计前期，需要进行自然灾害防御风险评估，自然灾害防御编制评价报告。
该评价报告应当成为各类基础设施设计的基本依据之一。
自然灾害防御编制评价报告，根据基础设施建设用途、建设规模、设计年限、地理环境、气候背景、自然灾害规律进行综合评价。
一是要分析评估当地自然灾害的历史背景，二是要分析评估当地自然灾害的近期演变趋势；三是要分析评估当地自然灾害在基础设施设计使用寿命内的演变趋势；四是要给出该项目在设计上的防御自然灾害的具体评价意见；五是要根据基础设施建设用途、建设规模、设计年限等规定评价机构和技术人员等资质等级要求；六是自然灾害防御编制评价报告对相应基础设施实行“终生”负责制，编制单位有每10年进行回访一次、提出补充评价建议的责任和义务；七是建立自然灾害防御评价报告编制的国家标准，该标准为强制性国家标准。
基础设施建筑设计单位必须依据自然灾害防御编制评价报告进行设计。
自然灾害防御评价报告的编制单位需要检查基础设施建筑设计图纸和技术资料，出具是否严格按照自然灾害防御评价报告进行设计的书面意见，必要时提出修改设计的具体意见。
3 建立自然灾害防御教育体系自然灾害防御知识的全民教育、全民防灾减灾水平是抵御、减轻损失的关键。
同样的自然灾害，民众防灾减灾水平高低直接决定着灾害损失的严重程度。
自然灾害防御的教育体系，国内不少组织和单位的做法、日本经验值得借鉴和推广。
日本的防灾减灾教育是从娃娃抓起。
日本国内各组织、各团体、各机关、学校等进行定期的防灾演练。
特别是在中小学开展的防灾减灾教育值得我们借鉴和学习。
日本是地震多发国家，每年发生6级以上的地震1次。
地震给日本带来严重：1923年关东大地震造成99331人死亡，1995年阪神大地震造成约6400人死亡。
为此，日本的国民防御自然灾害能力相当强。
日本专门制定法案，在对自然灾害的预防、防护、救援、重建等方面都有操作性很强的法律规定。
在2008年5月12日四川汶川大地震中。
出现一个典型的防御自然灾害的成功例子。
四川安县桑枣中学位于地震中心最为惨烈的北川。
在这次特大地震中，这个农村中学竟然中无一伤亡。
而学校所在镇房屋倒塌一片、求救声连连。
但是一个镇里的农村初中，却在大震之后，校长把孩子们带到了家长面前，告诉家长，娃娃连汗毛也没有伤一根。
2300师生全部安全撤离到学校操场预先指定位置，用时为1分36秒！原来，桑枣校长多方筹资40万元，对建筑造价17万元的教学楼进行加固。
更为有预见的是, 桑枣中学从2005年开始每学期都组织一次全校性的紧急疏散演习。
该校每周二都进行安全教育，让老师专门讲交通安全和饮食卫生等安全教育。
该校应急演习特点：演习具体时间不事先通知，在某一天的课间操或者上课前后，学校的高音喇叭则突然广播：“全校紧急疏散！”于是，每个班按照预先划定的疏散路线，两个班共用一个疏散楼梯，每班的学生必须排成单行进行紧急疏散，直接到操场上的固定位置。
为便于疏散，该校教室课桌为9列8行，前4行从前门撤离，后4行从后门撤离，每列走哪条通道，事先划定好路线；该校还在细节上下功夫，就连孩子们疏散速度都进行规范：2楼、3楼学生要快跑以免堵塞逃生楼梯；在4楼、5楼的学生要跑得慢些，以免在楼道中造成踩踏事故。
4 自然灾害防御中国民的自救他救能力汶川大地震、美国卡特里娜飓风引起巨大灾难，对交通运输系统带来毁灭性的破坏，交通运输系统完全瘫痪，给外部救援者进入灾区带来难以想象的困难，救援人员往往几十个小时也无法进入某些重灾区。
当灾难来临时，受灾人员的自救、他救显得异常重要。
为科学进行自救、他救，需要在国民中进行自然灾害自救、他救知识普及，提高国民中在自然灾害中的自救、他救能力。
在自然灾害发生初期，即是救灾的“黄金时间”，科学自救、他救，可以有效地降低灾害带来的损失，特别是可以减少人员伤亡。
古人云："自助者，天助之"。
只有自己才是自己的救世主。
经研究，火灾、地震等灾难本身会带来许多伤亡，但们的自救、他救措施不得当也加重伤亡。
比如，地震来临时，时先躲还是先跑抑或是先跳？这在许多人中存在认识不清，就是专家之家也存在分歧。
为解决这类问题，国家相关部门要组织编写各种自然灾害国民自救他救科学指导手册，便于人人掌握、人人自救和他救。
如：——地震中自救他救科学指导手册——台风中自救他救科学指导手册——冰雹中自救他救科学指导手册——暴风雪中自救他救科学指导手册——洪水中自救他救科学指导手册——海啸中自救他救科学指导手册——风暴潮中自救他救科学指导手册——崩塌中自救他救科学指导手册——海啸中自救他救科学指导手册——滑坡中自救他救科学指导手册——泥石流中自救他救科学指导手册——森林火灾中自救他救科学指导手册——建筑物火灾中自救他救科学指导手册参考文献1 黄朝迎. 中国自然灾害的分类. 中国灾情报告, 1949-19952 周旺生. 法的功能和法的作用辨异. 政法论坛，2006-09-30。