（4）低保标准的应用
低保标准首先应用到最低生活保障制度上，是最低生活保障制度确定其受益者和受 益水平的标准。其次，低保标准还广泛地应用到其他很多方面。例如，低保标准常常被 应用到其他社会救助项目上，如医疗救助、教育救助、住房救助等项目。这些项目也以 “低保对象”为其受益者的资格标准或资格标准之一，因此而将其受益者局限在低保对 象中（这种情况近年来有所好转，但仍未有根本性的改变）。同时，低保标准还应用在 许多民间社会救助的项目上，如社区、社会组织、慈善机构等非正规的社会救助行动及 各种各样的“送温暖”等活动方面。由于低保标准的泛化使用和“低保对象”群体规模 的狭小，使得整个社会救助行动体系出现了福利叠加和救助集中化现象。
3
（3）最低生活保障标准的意义
首先，低保标准是确定救助对象的手段：只有符合低保标准的家庭（家庭人均收入 低于低保标准）才具有申请低保待遇的资格。从这个角度看，低保标准是低保对象划界 的标准，各地的低保制度都依靠这套标准来确定低保对象资格，因此它在一定程度上起 到了“贫困线”的作用。在实践中，低保标准在低保申请资格划界的功能很强，是一种 “强标准”。正是靠着严格而明确的低保标准，城乡低保制度达到了对最收入困难家庭 的高度瞄准性。
（5）低保标准与贫困标准的关系
如前所述，目前中国有多套与贫困有关的标准。除了低保标准以外，还有农村扶贫 标准。表 1 显示了低保标准与扶贫标准的不同。扶贫标准是确定农村扶贫对象时所采用 的标准，其特点是：现金收入标准、家庭人均收入标准与区域性人均收入标准之间的区 分不够清晰、国家标准与地区标准相结合。一般说来，凡是家庭收入低于农村扶贫标准， 并且具有一定劳动能力的农村劳动者都可以纳入扶贫对象。目前，国家扶贫标准是 2300 元（按照 2011 年不变价）。在此基础上，各地大多制定了本地区的扶贫标准。目前官
4
ห้องสมุดไป่ตู้
方统计中尚未发布全国实际平均扶贫标准的数据。但从在各地调查的情况看，全国平均 扶贫标准高于全国平均农村低保标准。目前，在全国层面和许多地区都在研究扶贫标准 与低保标准的“并轨”或相互协调的问题，可望在不久会取得突破。
再有，对政府来说设立低保标准意味着设立一个政府社会救助责任的底线标准。社 会救助体现的是政府对城乡贫困者提供帮助的责任，政府通过其财政支出来履行其责任。 但是，到底应该承担多大的责任，应该救助多少人，为有需要的人提供多高水平的救助， 都是需要明确界定的，否则政府的责任将出现混乱。而设定一个低保标准正是要确定政 府在这方面的责任边界。因此，对于政府来说，低保标准是其为困难家庭承担责任的底 线标准：一旦困难家庭的实际收入低于了低保标准，政府就有责任去提供救助。但另一 方面低保标准也是政府为低保对象承担救助的“最高保障责任”：一旦政府所提供的救 助水平达到了低保标准，就意味着政府已经履行了其“必要的责任”，任何超出低保标 准之上的待遇都可被看成是对困难家庭额外的“恩惠”，而不再是政府强制性的责任。 同样，在国家责任意义上看，低保标准在实践中经常是一个“弱标准”，因为低保标准 是由政府（往往是地方政府）来确定的，因此是政府自己在为自己确定责任边界。这种 模式使政府在低保标准的确定和政府责任边界的界定上都具有较大的任意性。
CONFERENCE REPORT
会议报告
Social Protection Reform Project 中国－欧盟社会保障改革项目
Post-conference papers
2
中国的最低生活保障标准及其确定方法 关信平教授，南开大学社会建设与管理研究院
在中国，城乡最低生活保障制度（简称“低保”）是社会救助体系中基础的和最重 要的项目。作为特惠型社会保障制度，任何一个国家的社会救助制度都必须要有一定的 标准来确定其受益者。与其他国家的社会救助制度相比，中国以城乡低保为基础的社会 救助制度体系主要针对经济最困难的家庭。而要衡量城乡居民家庭的“经济困难”需要 有严格的标准。为此，中国城乡低保制度的标准设定就成为了整个制度设计及运行中的 一个关键环节。本文拟介绍中国的低保标准及其标准的历史发展及现状，分析其存在的 各种问题，并提出进一步改进的政策建议。 一、最低生活保障标准的含义与意义 1. 中国最低生活保障标准的含义
其次，低保标准也是确定救助水平的手段。按照制度设计，城乡低保的待遇水平是 依照“补差”的原则，即在低保对象家庭人均收入的基础上进行差额补足，将其家庭收 入补到低保标准。低保对象家庭能够获得的人均低保金收入将是低保标准减去已有的人 均收入水平。因此，低保标准越高，低保家庭所获得的平均待遇水平也就越高。但是， 低保标准对待遇水平的影响相对较弱。在实践中，经常会有对低保对象的额外补贴。有 时候各种额外补贴加在一起会使低保家庭的实际收入明显超出低保标准的水平。
（1）低保制度的定义 中国的最低生活保障制度是国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困 难家庭给予现金性生活救助的社会救助制度。《社会救助暂行办法》规定，“国家对共 同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭 财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”。此项规定有三层含义：一是低保制度是一 项国家救助制度，二是规定以家庭为保障单位，三是规定低保对象为家庭人均收入低于 当地最低生活保障标准的家庭。 （2）“最低生活保障标准”的定义与特点 “最低生活保障标准”是用于界定低保对象的现金标准。 中国城乡的低保标准具有以下一些特点。首先，从测量指标上看，低保标准是按照 收入来测量的标准，而不包括消费支出，也不包括其他方面的标准（如申请人的年龄、 性别和其他特点），其次，低保标准是家庭人均收入标准，而不是个人收入的标准。因 此，这一标准是由家庭中所有有收入者的收入总额与其家庭人数共同决定的。再有，低 保标准是按照现金价值来测量的标准体系，即按月或按年测算的收入的现金价值，而不 直接包括实物或财产，只是在必要时才会将家庭的实物收入或拥有的财产纳入到低保资 格审查中。最后，低保标准具有低标准特点。世界各地的贫困线标准都要明显低于人均 收入（或收入中位值）水平 ，但中国的低保标准的低标准特点尤为突出（对此，后面 将有专门的论述）。