对公共空间的开发利用，是人类一直以来孜孜以求的探索和实践。

随着工业化进程的推进和城市人口的增加，城市土地的供应越来越紧张，对地下、地上公共空间的利用已经司空见惯，不断拓展着城市有限的空间资源。

目前，我国关于公共空间的开发利用还没有系统的法律规定。

由于公共空间开发投资大、难度高、牵涉关系复杂，一旦发生纠纷，应对和处理难度大，因此，加大城市公共空间管理、出台相应法规，意义重大。

本报告将在对城市公共空间开发利用的现状进行分析、对有关法律进行研究的基础上，对我市公共空间管理、立法进行建设性的探索。

一、我市城市公共空间开发利用现状目前，我市城市公共空间的开发利用包括地上和地下两部分。

地上公共空间的开发主要是户外广告、高空电线等设施。

户外广告主要分为：利用户外场所、设施发布的广告；利用交通工具、升空器具张贴、悬挂的广告；利用交通设施如车站、码头设置的广告。

地下公共空间的开发利用包括人防、交通、市政基础设施，其中面积最大的是人防工程。

目前，我市已经有近200万平方米的地下人防工程，其中80%由房地产开发公司结合开发项目建设，约10%由建设单位结合办公楼、综合楼等建设，还有约10%由人防部门建设。

地下管线也是我市利用地下公共空间铺设的主要设施。

目前，我市地下共有电力、电信、给水、排水、燃气、热力、工业、综合管沟、人防等10大类长达14666公里的地下管线，其中排水管道最长，达4442公里；其次是电信管线，长度为3428公里；给水管线长3235公里。

为了科学配置这些管线，我市目前还建设了全长10.2公里的“共同沟”，配置了现代化、智能化的监控管理系统，24小时全天候巡回监控工作，一旦有异常情况，信息可立刻反馈到监控室。

由于我市河流众多，隧道是我市交通设施中的重要部分，其中最主要的是甬江隧道和常洪隧道。

1995年11月建成的甬江隧道，是我国第一条用“沉管法”修建在软土地基上的大型水底交通隧道，全长1019米，其中水下段420米，采用5节85米×11.9米的钢筋混凝土大型沉管水底对接而成。

2002年3月，我市建成常洪隧道，这是国内第一条桩基础沉管隧道，隧道全长3541米，由越江隧道和接线公路组成，车道宽度为3.75米，通行净高为5.0米。

目前，我市正在利用公共空间建造轨道交通。

2009年6月27日，我市开始建设轨道交通1号线，线路正线长20.878公里，其中高架站5座，地下车站15座。

到2010年11月，1号线一期工程的16个站点已经转入地下施工，部分站点之间已经开始进行隧道施工并实现单线贯通。

2010年12月23日，我市又开工建设轨道交通2号线，其全长28.35公里，其中地下线长22.2公里，高架线长5.8公里，设地下站18座、高架站4座。

二、公共空间开发利用立法现状（一）国家立法1. 《中华人民共和国人民防空法》该法规定，城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设应当兼顾人民防空需要；城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；不得进行影响人民防空工程使用或者降低人民防空工程防护能力的作业，不得向人民防空工程内排入废水、废气和倾倒废弃物，不得在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性和腐蚀性物品。

关于人民防空工程的产权，该法规定人防资产实行“谁投资、谁受益”的原则，国家出资建设的属于国家，单位开发建设的属于开发单位，但是住宅小区内开发商结合住宅建设的人防工程，其产权归属如何，法律并没有明确规定。

2. 《中华人民共和国物权法》该法规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。

这对解决地上、地下公共空间的使用权问题作了预留，把建设用地使用权表述为空间的立体概念，为地下车库等地下空间取得所有权、设置用益物权和担保物权提供了法律依据。

3. 《中华人民共和国城乡规划法》该法要求城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。

4. 其他法律《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等法律对土地的所有权、地下矿产资源的权利归属等作了规定，和公共空间的开发利用也有一定关系。

5. 《城市地下空间开发利用管理规定》这是建设部发布的规章，从城市地下空间的工程规划、工程建设、工程管理等三方面作了规定，是目前我国地下空间开发利用的基本规定，对加强城市地下空间开发利用的管理，合理开发利用城市地下空间资源提供了法律依据。

但规定属于部门规章，在法律层级中效力最低，对于我国空间利用的现状及未来开发利用空间的需求，仍显不足。

（二）我市公共空间开发利用的有关规定早在2003年，市政府办公厅就发文要求地下管线工程采用开挖方式施工的，应当在覆土前进行竣工测绘；采用顶管、定向钻等隐蔽方式施工的，应当在建设项目竣工后，及时采取探测方式进行竣工测绘。

2005年，市政府办公厅发布《关于开展城市地下管线普查工作的通知》，对地下管线进行了大规模的普查。

通过先进的技术手段，通过两年左右的时间，查清了本市中心城区的各类管线，建立三维地下管线信息系统；并在此基础上，在全国率先搭起了管线信息平台，为地下管线设施建立档案，对管线信息实行集中储存、分级维护，以及展开在线共享和多模式应用服务。

为了规范甬江隧道和常洪隧道的使用管理，2005年5月，市政府发布《宁波市水底隧道管理办法》，2009年又对该办法作了修改，取消了隧道收费的规定，并对隧道管理单位职责、隧道养护、车辆通行规定、管理规范作了明确规定。

2006年，市政府出台《宁波市人民防空工程使用管理暂行规定》，这是我省首部人防工程的专门管理规定。

2010年，又对该规定作了修改完善，对人民防空工程的使用、维护及其管理作了具体规定。

2008年6月，市政府办公厅转发市规划局《宁波市工程管线信息管理办法》，按照该办法规定，今后全市已建、新建、改建和扩建的地上、地下工程管线及其附属设施，包括电力、电信、给水、排水、燃气、热力、工业、综合管沟等管线工程，其分布位置、种类等信息，由市规划局建立统一的信息平台，并不定期更新。

管线建设单位在动工前，可到规划部门查询动工地各类管线分布情况，各单位自管自地重复建设管线，以及由此带来的马路乱开挖、破坏已有管线等现象，得到了比较明显的遏制。

在地上公共空间的管理方面，我市针对户外广告的设置出台了相关规定。

早在1988年12月，市政府就批转了工商局的《宁波市户外广告管理办法》；1995年3月，市政府发布《宁波市户外广告管理办法》（市人民政府令第34号）；1996年5月，市第十届人大常委会通过《宁波市户外广告管理条例》。

从规范性文件到规章、再到地方性法规，户外广告管理规定的效力等级逐步上升，反映出我市对户外广告管理力度的逐步增强。

2011年，市政府又将《户外广告设施设置管理办法》列入了政府规章制订计划。

（三）公共空间开发利用管理规定存在的不足1. 至今没有专门系统的城市公共空间开发利用的国家立法《人民防空法》、《城乡规划法》等法律只有很少内容涉及公共空间。

《城市地下空间开发利用管理规定》虽然是地下空间开发利用的专门规定，但是部门规章，法律效力较低；不涉及地上公共空间的开发利用；内容局限于城市地下空间防空用途、规划、工程建设、工程管理等行政管理方面的内容，对权属性质及其内容、开发利用促进措施等都没有具体规定，不适应公共空间开发利用的现实需要。

2. 城市公共空间民事权属的立法欠缺，民事法律权利在实践中还不被熟悉和认可《物权法》规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，但只是把公共空间的开发利用权作为用益物权的一部分，缺乏操作性规定。

另外，《浙江省土地登记办法》规定依法独立使用的地下空间，可核发地下空间土地使用权证书，确认使用权，但在实践中，核发地下空间使用权证书的情况还比较少见，导致公共地下空间开发利用者无法取得相关的产权证明，限制了这些设施的利用途径。

3. 鼓励性规定比较原则、操作性不强相比地表开发而言，公共空间开发涉及的主体更多、法律关系更为复杂；而且公共空间的开发利用一般投资较大、技术难度高；开发的经济效益一般也不如地表空间。

目前，国务院虽然原则上提出要鼓励公共空间的开发利用，但具体的促进、奖励措施还没有出台。

三、关于公共空间立法的具体构想（一）确定公共空间开发利用的管理部门公共空间开发利用既涉及民事权利，也涉及行政管理内容。

公共空间使用权应当进行不动产登记，因此，在成立统一的不动产登记机构的基础上，按照现有部门的职责分工，由规划部门负责公共空间开发、利用的综合规划管理；建设部门负责公共空间工程的建设管理；人民防空部门负责民防工程的规划、建设和管理。

这种方案尊重了目前的管理现状，调整幅度不大，易为各方面接受，同时又在体制上实现了管理和登记的分工，具有比较强的科学性。

（二）明确公共空间使用权利1. 关于公共空间使用权的主体我国实行土地的社会主义公有制，土地由国家、村集体经济组织所有。

与土地所有权相对应的公共空间所有权，也只能由享有土地所有权的国家、村集体经济组织享有。

分析公共空间使用权的主体，应当注意以下几点：（1）空间所有权人与土地所有权人是同一人的。

地表上下的空间属于国家、农民集体享有，如果土地所有权未实际行使，地表也未负载任何权利，那公共空间使用权也由国家、农民集体享有。

（2）空间使用权与土地所有权、土地使用权相分离，由土地所有权人或使用权人以外的第三人独立享有空间使用权。

任何单位或者个人都可以通过协议、招标、拍卖的方式出让空间使用权，也可以通过租赁、所有权人作价出资或入股等有偿方式获得空间使用权；为了社会公共利益的需要可通过划拨的方式取得空间使用权。

（3）公共空间使用权与特定物的所有权关系。

地下资源、所有人不明的埋藏物、隐藏物属于国家所有，不因土地所有权和使用权人不同而改变国家所有的性质，也不因为地下空间使用权的开发利用权而被限制使用，其所占据的空间不成为土地使用权人或者地下空间使用人支配的空间。

2. 关于公共空间使用权的取得方式（1）国有土地的地上、地下空间使用权的取得。

国有土地的地上、地下公共空间使用权的取得方式和国有土地使用权的取得方式相似，国家（由土地行政主管部门代表）可以通过出让（包括协议、招标、拍卖等）、租赁、作价出资或入股等有偿方式提供给经营性项目的空间使用权，使用权人支付相应的受让金。

（2）集体土地的地上、地下空间使用权的取得。

使用人和集体就公共空间使用权的转移达成一致意见就可以转让，但要经过有关部门认可，以确保开发利用符合规划，保障空间开发的有序、规范。

（3）特殊情况下公共空间的使用权取得。