第13卷第2期上海财经大学学报Vo l 13No 22011年4月Journal o f Shang hai U niversity o f Finance and Econom ics Apr 2011中图分类号:F810 7 文献标识码:A 文章编号:1009 0150(2011)02 0077 07中国地方政府债务负担及化解对策李永刚(上海立信会计学院财政与税务学院,上海201620)摘 要:本文分析了中国地方政府债务的基本情况和债务结构问题,对中国地方政府债务分级次和分地区负担情况进行了研究。

文章在分析中国地方政府债务形成原因后,提出了化解地方债务的对策。

关键词:地方政府;债务;对策收稿日期:2011 01 06作者简介:李永刚(1978-),男,河北邯郸人,上海立信会计学院财政与税务学院讲师,财政学博士。

一、地方政府债务基本情况我国 预算法 和 担保法 对地方政府举债进行了严格限制。

预算法 规定,地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡原则编制,不列赤字,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

担保法 规定,除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外,对向国内债权人举借的债务,国家行政机关不能提供担保。

但是,多年来各级地方政府仍以各种名义举借了大量债务,地方政府债务现实风险和潜在风险已经威胁到社会经济的健康发展,必须引起高度关注。

表1 政府负债风险矩阵政府债务直接负债或有负债显性负债1 国外和国内主权借款2 预算法律规定的支出3 受长期法律约束的预算支出1 政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体(如开发银行)债务的担保2 对不同类型贷款的保护性政府担保3 对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保4 有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系隐性负债1法律未做规定的未来公共养老金2 法律未做规定的社会保障计划3 法律未做规定的未来医疗保健筹资4 公共投资项目的未来经常性费用1 对私营化实体负债的清理2 银行倒闭3 非担保养老金基金、就业基金投资失败4 私人资本流向改变而采取的紧急救援行动5环境灾害后果的清理、救灾、军事筹资等资料来源:H ana 、马骏主编: 财政风险管理:新理念与国际经验 ,中国财政经济出版社2003年版。

目前,我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级政府的负债。

地方政府债务主体包括各级地方政府、地方政府所属职能部门、某些公益性单位,甚至包括一些具有政府背景的企业。

从地方政府负债种类看,既有城市基础设施建设市政债券等显性债务,也有社会保障欠款、拖欠人员工资、工程款项、补贴应补未补款等隐性债务,还有政府以投资公司名义筹借的建设资金,政府担保的国有企业或重大公共工程贷款等或有债务。

根据世界银行经济学家汉娜(H ana)提出的财政风险矩阵,政府债务可以分为直接负债和或有负债、显性负债和隐性负债。

(一)地方政府债务结构从表2可以看出,2004年,我国地方政府显性债务总额超过2万亿元,相当于GDP的13 5%、全国财政收入的81 5%、地方财政收入的180 8%。

表2 2004年地方政府各类债务余额单位:亿元一、直接显性债务12543 71.外国政府贷款277 82.国际金融组织贷款1033 8世界银行贷款782 8亚洲开发银行贷款227 1国际农业发展基金贷款23 93.国债转贷资金1691 44.农业综合开发贷款150 15.解决地方金融风险专项借款1121 2清理农村合作基金会贷款410 1清理信托投资公司贷款295 7清理城市商业银行贷款31 1清理城市信用社贷款203 1清理供销合作社股金贷款75 2其他106 16.国内金融组织其他贷款4724 2人民银行4政策性银行1333 4国有商业银行2527 8其他金融机构8597.向单位和个人借款1924 28.拖欠工资554 5拖欠国家统一规定的工资、津补贴134 3 拖欠地方出台的补贴420 19.其他1066 5二、或有显性债务8967 91.政府担保的外国政府贷款764 92.政府担保的国际金融组织贷款196世界银行贷款85 1亚洲开发银行贷款110 5国际农业发展基金贷款0 43.政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款6 94.政府担保国内金融组织贷款4655 4人民银行7 9政策性银行1693 9国有商业银行2385 9其他金融机构567 75.政府担保向单位和个人借款343 66.拖欠国有企业职工养老金63 77.粮食企业亏损挂账2249 28.其他688 3三、直接显性债务和或有显性债务合计21511 6资料来源及说明:1 或有债务数据缺失,只统计显性债务;2 目前没有更为合理准确的统计指标体系,所以本文的分析以财政部门统计的指标体系为基础;3 杜威: 中国经济转轨时期地方政府债务风险问题研究 ,辽宁大学,2006年。

1 地方政府直接显性债务结构2004年,在中国地方政府直接显性债务中,国内金融组织其他贷款所占比重最高,约占37 7%;其次是向单位和个人借款,约占15 4%。

国债转贷资金排在第三位,占13 5%。

所占比重最小的是外国政府贷款,约占2 2%。

这说明,中国地方政府直接显性债务中主要是内债,债权人主要是国内商业银行、个人和单位。

2 地方政府或有显性债务结构2004年,在中国地方政府或有显性债务中,政府担保国内金融组织贷款占地方政府总债务比重最高,约占21 7%;其次是粮食企业亏损挂账,约占10 5%。

政府担保的外国政府贷款排在第三位,占3 6%。

所占比重最小的是政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款,约占0 03%。

这说明,中国地方政府或有显性债务中主要是内债,债权人主要是国内商业银行和粮食企业。

78 上海财经大学学报 2011年第2期(二)中国地方政府债务分级次负担情况从表3可以看出,在直接显性债务中,县级政府所占比重为33%,比重最高,省级政府次之,占22%,然后是乡级,占18%,市级最少,占7%。

省级政府债务负担主要集中在外国政府贷款、国际金融组织贷款和国债转贷资金;市级政府债务负担主要集中在外国政府贷款、解决地方金融风险专项借款和国内金融组织其他借款;县级政府债务负担主要集中在农业综合开发借款、拖欠工资和向单位和个人借款;乡级政府债务负担主要集中在解决地方金融风险专项借款、拖欠工资和向单位和个人借款。

在债务的具体类别负担中,拖欠工资最严重的是县级,占69%。

农业综合开发借款,县级所占比重也最高,达58%。

在或有显性债务中,县级政府所占比重为41%,比重最高,市级政府次之,占40%,然后是省级,占13%,乡级最少,占6%。

省级政府债务负担主要集中在政府担保的外国政府贷款、政府担保的国际金融组织贷款和粮食企业亏损挂账;市级政府债务负担主要集中在政府担保的外国政府贷款、政府担保的国内金融组织贷款和拖欠企业离退休人员基本养老金;县级政府债务负担主要集中在政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款、粮食企业亏损挂账和拖欠企业离退休人员基本养老金;乡级政府债务负担主要集中在政府担保向单位和个人借款。

在债务的具体类别负担中,粮食企业亏损挂账和政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款最严重的是县级,分别占81%和79%。

表3 2007年地方政府债务分级次情况表单位:亿元项 目总额省级市级县级乡级一、直接显性债务余额12543 922%7%33%18%1 外国政府贷款277 836%50%14%0%2 国际金融组织贷款1033 851%20%24%5%3 国债转贷资金1691 446%41%13%1%4 农业综合开发借款150 16%18%58%19%5 解决地方金融风险专项借款1121 214%30%36%20%6 国内金融组织其他借款4724 224%34%30%13%7 拖欠工资554 50%1%69%30%8 向单位和个人借款1924 41%8%45%46%9 其他1066 53%15%50%31%二、或有显性债务余额8970 713%40%41%6%1 政府担保的外国政府贷款764 950%41%9%0%2 政府担保的国际金融组织贷款19657%24%16%3%3 政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款6 90%19%79%1%4 政府担保的国内金融组织贷款4655 311%57%25%7%5 政府担保向单位和个人借款343 63%25%43%29%6 粮食企业亏损挂账2249 25%14%81%0%老挂账(1992年3月31日以前的亏损挂账)45 137%14%48%0%新挂账(1992年3月31日~1998年5月31日的亏损挂账)1420 66%16%78%0%1998年5月31日以后发生的亏损挂账838 21%9%89%0%7 拖欠企业离退休人员基本养老金63 77%33%58%1%8 其他688 37%21%51%20%合计21511 618%32%36%13%资料来源:根据财政部数据整理计算。

二、地方政府债务形成原因(一)财政体制原因 1 财权与事权划分不合理792011年第2期 中国地方政府债务负担及化解对策80 上海财经大学学报 2011年第2期1994年开始实施的分税制财政体制,明确划分了中央与地方政府的财权和事权,但这一财政体制的改革并不彻底。

最突出的问题是,省以下四级地方政府间的财政体制较普遍地产生财权重心上移而事权重心下压现象。

省以下政府间支出责任划分模糊,基层县乡政府缺乏稳定可靠的收入来源,其可支配财力明显不足。

中央与地方事权划分的原则是公共产品的受益范围。

受益范围跨区域,可供全国居民同等消费并且共同享用的产品由中央政府提供;受益范围仅限于地方层次,供地方居民平等消费并享用的产品由地方政府提供;介于两者之间的公共产品,由中央和地方共同提供。

但是, 1994年的分税制改革,在明晰财权、财力重心上移的同时,没有对中央与地方政府各自的事权做出清晰界定,总的趋势是事权重心下移,出现了财权与事权的不匹配、不协调的局面。

比如,农业、交通、水利、教育等诸多重要的支出项目都是由中央和地方共同承担的。

这无疑增加了地方政府的财政负担。

这种财政体制,造成中央与地方收入和支出占全国财政总收入和总支出的比重失衡,成为地方政府借债的主要原因。

2 地方税制不健全1994年我国分税制改革,在收入划分上,把税源足、税基宽的大税种划给中央,留给地方的是大税种的小部分、小税种的大部分,致使地方税收体系不完善。

虽然分税制改革初步形成了以房产税、营业税、印花税、土地使用税和城市维护建设税为主的地方税体系。

但是,中央税与地方税划分不合理,地方政府缺乏税种设置权、税率调整权。