提出建议的三条指导性原则
6. 如前所述,委员会的首要任务是开创先例,对英国的社会保险进行一次全面的调查, 第二任务是在调查的基础上提出建议。

在从第一任务转向第二任务之际, 有必要在一开始的时候就阐明提出建议的三条指导性原则。

7. 第一条原则是,在规划未来的时候既要充分利用过去积累的丰富经验, 又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制。

现在战争正在改变一切, 打破了原有的条条框框, 为我们在新的领域运用经验提供了机会。

世界历史上的划时代时刻属于破旧立新的变革，而不是头疼治头、脚痛医脚的改良。

8. 第二条原则是,应当把社会保险看成是促进社会进步的系列政策之一。

成熟的社会保险制度可以提供收入保障，这有助于消除贫困。

但贫困仅仅是英国战后重建需要解决的五大问题之一，而且在某种程度上可以说是最容易解决的一个问题。

其他问题包括疾病、愚昧、肮脏和懒散。

9. 第三条原则是,社会保障需要国家和个人的合作。

国家的责任是保障服务的提供和资金的筹集，但在尽职尽责的同时,国家不应扼杀对个人的激励机制,应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。

在确定国家最低保障水平时，应该给个人留有一定的空间，使其有积极性参加自愿保险,以为自己及家人提供更高的保障水平。

10. 本报告所展示的社会保障计划就是建立在上述三条原则的基础之上的。

该计划既充分利用了过去积累下来的丰富经验，又不被这些经验所限制。

虽然该计划的一些设想现在就能实现，但是从整体上来说，它只是一个大的社会政策的一个组成部分，其总体实现有赖于其他政策的实施。

必须明确的是，该计划首先是一个保险计划，即根据缴费给付待遇，其最终目的是参保人无需经过经济状况调查就可合法享有基本生活保障。

摆脱贫困之路
11. 部际协调委员会的工作从回顾英国现行的社会保险方案和相关服务开始,以出炉社会保障计划收尾。

该计划首先分析了英国贫困的成因。

在第二次世界大战前的那些年份里 , 英国有很多家庭和个人生活在贫困线以下。

一些中立的、没有任何政治色彩的科研机构对英国一些大城市的生活状况进行了社会调查。

这些城市包括伦敦、利物浦、设菲尔德、普利茅斯、南安普顿、约克郡和布里斯托尔。

他们测定了每个城市生活在贫困线以下的人口的比例，分析了贫困的程度和原因。

虽然被调查的城市各不相同，但调查的结果却惊人的相似。

根据事先严格设定的贫困的标准，在调查显示的所有贫困人口中，约有 3/4--5/6 是因为中断或丧失谋生能力致贫的。

至于剩下的 1/4--1/6 的贫困人口，其致贫原因基本上可以归结为家庭人口太多，虽有收入但不足以支撑整个家庭。

在这些调查结束之后，英国出台了补充性养老金计划，老年贫困人口数量有所减少，但这并不影响调查得出的主要结论：只有通过社会保险并根据家庭需要进行双重收入再分配才能摆脱贫困。

12. 要消除贫困,首先要改进国家保险，也就是说，国家要为中断或丧失谋生能力者提供生活保障。

现行的社会保险方案涵盖了所有导致收入中断或丧失的主要因素。

尽管如此，仍有数量众多的失业者、患病者、老年人及丧偶者缺乏足够的收入，不能维持社会调查确定的基本生活标准。

这说明他们得到的保险待遇水平太低或者享受期太短，而且补充保险提供的补助金额也不足，或者是享受条件过于苛刻，以致人们不愿意申领。

事实上，在设计战前提供的社会保险待遇时，根本没有考虑社会调查所设定的基本生活标准。

虽然失业保险待遇在某些方面考虑了这些标准，使失业者能够生活在贫困线以上，但疾病和伤残待遇、老年人养老金和丧偶者养老金的水平要比这些标准低得多，对有家庭瞻养或抚养义务及工作收入低于基本生活标准两倍的工人来说，其获得的工伤赔偿的金额也不足以养家糊口。

为了防止因谋生能力中断或丧失而导致贫困，有必要从以下三个方面对现行的社会保险方案做一些改进：一是扩大覆盖对象范围；二是扩大覆盖风险范围；三是提高待遇标准。

13.要消除贫困，其次要根据家庭需求调整收入，也就是说，要根据家长是否有收入及收入多少对儿童提供某种形式的补助。

如果不对子女众多的大家庭提供类似的补助作为社会保险待遇的一部分或作为附加待遇，那么社会保险就难以真正抵御收入中断所带来的风险。

但是如果仅在家长收入中断时对儿童提供补助，那么以下两方面的不良影响就难以避免。

第一，子女多的低收入工人仍然深陷严重贫困难以自拔；第二，这些工人在失业时或工作中断时所得到的各种福利将高于其工作所得。

14.如果通过社会保险和子女补贴来进行双重收入再分配,那么英国早在第二次世界大战前就可以消除社会调查所定义的贫困。

如第 445 段所示, 英国人的可支配收入是足以实现这个目标的。

该报告第五部分所展示的社会保障计划提出 , 要在战后消除贫困,并把强制性社会保险作为实现该目标的主要手段,把国民救助和自愿保险作为补充手段。

该计划还指出,成功的社会保险有赖于三个必要假定: 假定 A 是为未成年儿童发放补贴；假定 B 是建立一套全方位的、综合性的医疗和康复服务体系；假定 C 是维持就业,避免发生大规模的失业。

这三个假定的部分内容超出了计划自身的范畴，属于其他社会政策领域。

因此该报告将对这三个假定的详细论述安排在了第六部分而非第五部分里。

第六部分主要是讨论社会保障和其他相关议题的关系。

15. 该计划以对贫困的诊断分析为基础,从事实入手,从两次世界大战期间一系列的社会调查所揭示的人群状况入手,并且考虑了英国社会的两个现实情况:一个是在人口的年龄构成方面,按照现在对工作年龄的定义,超过这个年龄的人口在总人口中所占的比重远远高于以往任何时候；另一个是英国社会现在的生育率很低,除非近期内发生根本性的变化,生育率大幅度提高,否则英国的人口数量势必会持续急剧下降。

这两个现实是由英国社会过去若干年间出生率和死亡率的变动所造成的。

这些变动对英国人口数量和结构的影响从报告第 234 段的表11中也可窥一斑。

第一个现实情况使得英国必须寻找途径以推迟人们的退休年龄；第二个现实情况使得英国必须将维护母婴权利放在社会开支的首要位置。

16. 在任何社会保险方案中,养老金待遇总是数额最大、增长最快的一项。

报告第三部分将老年问题列为三个特殊问题之一,对其进行了探讨,并在第 254--257段中总结了应对之策。

这个对策,简而言之,就是要通过20年的过渡期 , 最终实现不经过经济状况调查就能为全体民众提供充足的养老金,同时为有需之士提供紧急救助养老金的理想境界。

英国社会保障计划的这种设计是效仿了新西兰的做法。

新西兰的最终养老金水平比英国社会保障计划建议的水平要高,但是新西兰的过渡期是28年,而英国提出的过渡期只有 20 年；20 年后,新西兰的养老金水平和英国设想的基本养老金水平并没有太大的本质性区别。

在新西兰，能否领取养老金以及领取数额多少与是否退休无关；在英国,只有退休后才能领取养老金,而且那些继续工作并且推迟退休的人员,其领取的养老金数额要高于基本水平。

和英国相比,新西兰的养老金计划既有长处也有短处,其短处之一就是起步水平太高。

概而言之,同为大英民族兄弟国家的英国和新西兰,所采用的保险计划都是在按照同样的思路来解决同样的问题,即如何从根据需要来提供养老金过渡到根据缴费来依法向所有的民众提供养老金。

社会保障计划概述
17. 英国社会保障计划的主要特征是,它是一个抵御因谋生能力中断或丧失而造成的风险,或覆盖因出生、婚嫁、死亡而产生的特殊支出的社会保险方案。

这个计划包含六条基本原则:基本生活待遇水平统一；缴费率统一；行政管理职责统一；待遇水平适当；广泛保障；分门别类。

第 303--309 段对这些原则做了详细的解释。

在这六条原则的基础之上，结合国民救助和自愿保险等辅助措施，社会保障计划提出，其目标是要确保英国民众在任何情况下都不会陷入贫困。