• 企业权益的合法性与政府制订的关闭政策间产生 的摩擦，是“假关闭”的首要原因。江西煤炭行 业管理办公室副主任、省关闭整顿小煤矿百人督 导组负责人贺爱民分析，1997年以来，经过多次 清理整顿，大量非法小煤矿已被依法清除，全省 小煤矿由5000多座减少到现在的1700多座。这些 矿大多投资规模较大，对当地财政和就业贡献较 大，且“四证”(采矿许可证、生产许可证、矿长 资格证和营业执照)齐全。根据全国安全生产和产 业结构调整的迫切需要，今年初国务院对小煤矿 制订出台了“四个一律关闭”的政策。
• 还有，关闭小煤矿，基层干部面临财政减 收和影响社会稳定、农民增收等多重压力， 而矿主们更持观望和侥幸心理。有的小煤 矿主认为，这次关闭整顿可能也是“一阵 风”，风声过后能恢复生产；而有的矿主 则想在补偿问题上讨价还价，“假关闭” 就成了“最好的选择”。
• 思考：用政策执行偏差的表现、原因和对 策理论来分析小煤矿假关闭的现象。
政策执行案例分析
南方某县计划生育政策的执行影响因素
• 我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全 省到数1~3名的位置。1998年，新一届领导班子走 马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计 划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一 项新的政策措施，即对计划外生育实行高额罚款。 具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超 生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款 10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控 制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰 巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题， 有效调动基层计划生育工作人员所得，村、 镇两级各提成30%。
• 补偿政策不透明、来源不明确、资金不到 位，是部分小煤矿“假关闭”的另一个原 因。据了解，不少小煤矿近年来投入大量 资金做大规模、整改达标，其资金来源多 以借贷举债为主，少则上百万元，多则上 千万元。国务院明确要求：“关闭小煤矿 过程中发生的费用，原则上由地方政府承 担。关闭小煤矿和职工安置任务重、地方 财政确有困难的地区，由中央财政予以适 当补助”。但是，江西省由于财力所限， 至今尚未出台任何关于小煤矿关闭的经济 补偿政策。省政府有关领导表示过对“四 证”齐全的小煤矿要给以一定的补偿，但 资金来源不确定，补偿金额更一时无法到
• 这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根 本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。 许多人宁愿缴纳高额罚款也要生育第二胎和第三 胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。 似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了 计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利， 不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。 当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传 宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固； 另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚 款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生 现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至还对超生予以 暗中鼓励。
• 思考：请根据以上现象，从政策目标、政 策内容、政策执行主体、政策目标群体、 政策执行环境等方面，分析政策未得到有 效执行的主要影响因素。
透析小煤矿“假关闭”
• 国务院办公厅《关于关闭国有煤矿矿办小 井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》下发 后，江西省迅速采取措施，截至规定的最 后日期10月31日，已关闭全部矿办小井22 处，关闭乡镇煤矿619处。但是，对照国务 院提出的关井“六项标准”(吊销有关证照、 炸毁井筒、拆除设施、填平场地、发布公 告并在限期内尽可能恢复地表植被)，有些 地方对上级精神的贯彻存在不少差距
• 根据这一政策，大量“四证”齐全的合法小煤矿 被列入“死亡名单”。江西省公布的首批228家 关闭小煤矿中，就有139家属合法企业。关闭政 策要求，小煤矿只要不具备安全生产要求、在国 有矿区范围内，不管合法与否都要关闭。而一些 “四证”齐全的小煤矿则以身份合法、安全生产 方面没出过大事为由，认为其生存权益理应受到 法律保护，政府不能说关就关，并在关闭中出现 “你要强关，我就硬顶”的僵持局面。“假关闭” 是有些地方为避免矛盾激化不得已而为之。
本月初，记者再次来到现场，该主井仍未彻底关
闭。据所在市关井现场督导组工作人员介绍，目
前全市近半数小煤矿只是切断电源、拉倒井架，
人员并没有完全遣散，电力设备也没有拆除，有
些已经“关闭”的矿井，几个小时就可以恢复生
产。据介绍，在江西省，许多小煤矿都存在以停 代关、以封代关等假关闭现象。
• 这次由国务院统一部署的关闭整顿小煤矿是1997 年以来历次治理行动中规模最大、力度最大的一 次。江西省以分管副省长挂帅，煤炭重点产区的 市、县、乡党政一把手亲自抓，各级政府均成立 了专门工作组、督导组，为什么还是存在“假关 闭”现象呢？
• 7月30日，江西省经贸委发文公布第一批小煤矿 “死亡名单”，共288处。其中，国有煤矿矿办 小井22处；国矿范围内有证小煤矿139处，独眼 井和非法矿井97处；国矿范围外独眼井和非法矿 井30处。一个多月后，记者到部分矿区暗访，发 现一矿井的副井井架已被拉倒，而井口仅用混凝
土作了简单封闭，百米开外的主井井口并未关闭。