第9章　教育财政
9.1　复习笔记
一、教育财政概述
1．教育的公共性
教育的公共性是从经济学的角度进行的定义。

（1）公共品
萨缪尔逊（Samuelson，1954）最早给出了公共品的定义。

他认为公共品是指个人对这种物品的消费不会导致其他人对其消费减少的物品。

根据他的观点，是否存在消费量的减少是区分公共品和私人品的关键特征。

其他经济学家根据他的定义概括出了公共品的两个重要特征，即消费的非竞争性和收益的非排他性。

①非竞争性（也称为供应的联合性）是指增加消费者的成本为零；
②非排他性是指排除那些从消费中受益但拒绝付费的人需要很高的成本或者从技术上不可行。

纯公共品同时具有消费非竞争性和收益非排他性的特征。

现实中，纯公共品和纯私人品的种类都比较少，大量物品是介于两者之间的混合品（准公共品）。

尽管纯公共品同时具有消费非竞争性和收益非排他性的特征，但非排他性和非竞争性之间并无必然联系，具有非竞争性特征的物品并不一定具有非排他性。

（2）外部性
外部性（外溢效应）是指一方的生产或消费活动，直接成为另一方的生产或效用函数变量的现象。

外部性的存在会改变第三方的效用，增进了第三方效用的外部性为正外部性，
降低了第三方效用的外部性为负外部性。

外部性的存在意味着消费者的效用受到了第三方的影响。

由于人类机会主义行为的普遍性，第三方会隐瞒自己的偏好进行“搭便车”。

因此，外部性会影响消费者和生产者的决定，最终引起市场失灵。

外部性和公共性之间有很强的关联性，很多具有外部性的物品同时具有公共性。

（3）教育产品的属性
关于教育的产品属性，经济学家有不同的观点。

多数学者认同教育为混合品，同时具有公共品和私人品的特征。

但教育还具有正外部性，会导致市场提供的不足。

教育的正外部性和公共性是教育财政得以存在的逻辑基础，也使得政府利用财政举办公立教育有充足的理论依据。

2．教育的公权属性
教育的公权属性是从法学的角度进行的定义。

（1）公权、私权和社会权
公权和私权的区分主要看强制性的强弱。

对于社会权的定义学术界尚没有统一意见，但不论人们对教育权的属性如何进行界定，教育权在现代社会带有一定社会性是肯定的。

从法律关系的角度看，公权、社会权与私权本身构成了一条强制性由强到弱的权利链条。

（2）教育的权利属性
教育的权利属性随社会发展而变化。

在古代社会，受教育权基本属于私权，随着社会演进，教育才逐步具有了公权与社会权的属性。

义务教育法的颁布与公立教育体系的建立是教育权开始具有社会性和强制性的重要标志。

现代教育包含不同的层次，不同层次的教育其法律属性也不尽相同。

在各个层次的教育中，义务教育的强制性最强，因此更多地体现了公权的特点；高等教育的强制性最弱，
更多地体现了私权的特点；高中教育的强制性适中，更多地体现了社会权的特点。

从法学角度看，义务教育是一种强制性的权利，具有公权的特点。

这为政府建立公立教育体系提供了法理依据。

综上所述，不论从经济还是从法律的角度，政府都有建立公共教育体系并为之提供经费的理由。

3．教育的公共选择
（1）公共选择的相关概念
公共选择（社会选择或集体选择）是指根据既定规则通过政治互动进行决策的过程，是政府提供公共品的通用方式。

公共选择过程依赖于国家政治体制。

公共选择的规则包括一致同意和多数裁定两种。

一致同意表明决策属于帕累托改进，符合所有人的利益，同时也意味着一票否决，这在现实中很难满足。

多数裁定规则包括简单多数、超多数和计点投票三种规则。

公共选择的形式包括直接民主制和代议民主制两种。

直接民主制就是全体选民通过直接投票方式参与表决。

代议民主制是指由选民选出代表，由代表进行投票表决的方式。

（2）教育的公共选择
教育是一类非常重要的公共事务，教育预算是公共选择的重要内容。

国家行政管理体制对教育财政有直接影响，只有不断完善行政管理体制，才能确保教育财政决策的科学性和合理性。

4．教育财政的政策目标
公平、充分性和效率是教育财政政策的重要目标。

（1）公平
公平包括机会公平、条件公平和结果公平等很多方面。

其中，确保机会公平和防止结果的过度不公平是政策追求的目标。

此外，教育财政的公平性不仅体现在辖区内的学校和学生之间，而且还体现在辖区间。

为了平衡辖区间的教育财政状况，学者们提出了财政中立原则。

所谓财政中立是指教育投入独立于财力状况。

（2）充分性
教育财政的充分性主要是对地方政府提出的要求，因为教育主要还是地方政府的责任。

根据美国学者Odden和Picus的研究，确定一个学区和学校教育投入的充分性有三种方法：第一种是只考虑实际投入不直接考虑产出的投入确定法；第二种是业绩-投入类比法；第三种是业绩-投入标杆法。

这三种方法由确定投入和产出的不同方法组合而来：第一种方法确定成本采用的是会计方法，第二种和第三种方法采用的是成本函数法来确定投入。

第一种方法对办学质量的确定采用专家估计，在第二种和第三种方法中则采用直接的学业成绩测试。

根据确定办学成本和办学质量的不同方法，还可以组合出其他确定教育投入充分性的方法。

（3）效率
效率是指产出与投入之间的比率。

在经济学中衡量经济效率的一般准则为帕累托准则。

教育生产具有特殊性，其产出不易被测量，而当前教育又有成本不断扩展的趋势，因此，教育缺乏效率成为教育发展过程中的难题，控制成本和提高效率仍然是教育经费分配和使用过程必须考虑的重要问题。

总之，公平、充分性和效率是教育财政政策的重要目标，教育财政政策应紧扣这些目标。

二、教育财政体制
1．教育预算管理体制
（1）国家预算管理体制和教育管理体制
教育财政体制是国家财政体制的一部分。

讨论教育预算制度首先应了解国家预算管理体制和教育管理体制。

①国家预算管理体制。

财政管理体制是规定各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权限的根本制度。

财政管理体制有广义和狭义之分。

广义的财政体制主要包括国家预算管理体制、国家税收管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业单位财务管理体制、财政投融资管理体制和国有资产管理体制等。

狭义的财政体制是指国家预算管理体制。

②教育管理体制。

教育管理体制简称“教育体制”，是指国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称。

教育管理体制受一国的经济、政治体制的制约，随一国的科学技术和社会生产力的发展及教育、社会、经济、政治制度和体制的变革、变化而调整和改革。

（2）教育预算与教育预算制度改革
①教育预算。

教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分。

国家各级各类教育经费的来源、分配、使用等都要通过教育预算来实现。

②教育预算制度。

教育预算制度受国家预算体制和教育管理体制的影响。

随着我国财政管理体制和教育管理体制的改革，国家先后通过了一系列法律和法规对预算和教育预算进行规范。

这些法律、法规确定了我国教育预算制度和管理体制的大致框架以及教育预算的基本程序和内容。

③教育预算制度改革。

教育预算管理体制中存在的问题主要来源于财政管理体制，所
以，教育预算制度改革受制于国家财政体制改革的整体进程。

零基预算和绩效预算是我国预算编制改革的方向。

但教育绩效难于准确测量，所以在教育预算编制时，首先应考虑的还是满足基本需求。

绩效预算在教育预算编制中，不宜独立使用。

零基预算的技术难度比较大，可以先从具体项目开始积累经验。

总之，改革教育财政管理体制、做好教育预算对于实现教育财政政策的目标具有重要意义。

2．政府间教育财政责任划分
合理划分中央政府和地方政府的事权和财权是确保中央政府和地方政府各司其职、各负其责，顺利履行各项行政管理工作的前提。

合理划分基础教育的政府间财政责任需要与行政管理体制改革相结合。

从当前我国行政管理体制的改革趋势看，建立中央、省和县三级财政体系的可能性很大。

未来影响基础教育投入的政府间财政关系主要是中央、省和县政府间的财政责任划分，特别是省和县两级地方政府间教育财政责任的划分。

理顺省、县两级政府的教育财政责任有两种思路：
（1）按照教育层次来划分教育事权和财权。

基础教育可分为义务教育和高中教育。

按照这种思路，应由省县两级政府分别承担这两个阶段的教育。

短期来看，采用这种分担方式，县财政的压力仍比较大。

但从长期看，高中教育的规模会逐渐扩展，考虑到省财政同时还要负担地方高等教育，这种划分相对能较好地平衡省和县的财政负担。

（2）按照教育经费的构成项目进行分担。

省、县两级政府分担教育财政责任可以选择在教育经费中所占比重较大、结构相对简单的人员经费。

具体的分担比例可以根据各县的实际需求、可用财力和财政努力程度等因素综合进行测算。

以上两种思路，并不对立。

即使按照教育层次对政府间教育事权和财权进行划分，上。