第七章公共管理的管理工具
一、关键词
1．战略管理（Strategic Management）
答：战略管理应该是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。

许多学者的研究视角不同，对于战略管理概念的理解与阐释也各不相同，目前关于战略管理的概念主要有五种不同的阐述：
（1）战略管理就是指一个组织打算如何去实现其目标和使命，包括各种方案的制定和评价，以及最终将要实施的方案。

（2）战略管理是指对一个组织未来发展方向做出决策，以及实施这些决策。

（3）战略管理是管理者有意识地进行政策选择、发展能力、诠释环境，以集中组织的努力，实现既定的目标。

（4）战略管理来源于组织决策，这些决策包括：确定或反映组织目标、意图等的决策；规定组织从事的业务或服务范围的决策；确定组织将要成为何种经济或人力组织的决策；关于组织将要为其顾客和社会所要作的经济或非经济贡献的决策。

（5）战略管理包括四个指导原则：一是关注长期趋势；二是目标与组织内的等级制整合在一起；三是认识到策略管理与规划不会自行贯彻；四是强调外部观点，不仅要适应环境，而且要预期与影响环境。

2．绩效管理（Performance Management）
答：绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，
对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并做出系统的绩效评估的过程。

可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。

3．目标管理（Management by Objectives）
答：目标管理（Management by Objectives，MBO）是指对组织目标的管理。

组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。

一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。

目标管理是由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

二、复习思考题
1．战略管理的特征是什么？公共部门战略管理产生的背景是什么？
答：（1）战略管理的特征
战略管理作为组织最高层次的管理，不仅仅是各种专业职能管理的简单相加，而是对组织整体层面的综合管理，关注于组织的整体性、长期性目标的构建实施，是对组织的生存与发展具有决定性意义的决策管理，它具有七个主要特征。

①全面性
战略管理的重点是促使组织整体目标的实现。

专业领域的管理是通过动员组织内的部分相关资源来实现短期内该领域的具体职能。

战略管理超越了各部门的日常管理活动，更为重视组织整体的发展方向，通过对各具体职能部门进行协调和整合，集中全部的资源来实施整体战略。

②长期性
战略管理是长期目标与短期目标的结合，但二者相比较，战略管理更为注重的是组织长期目标的实现。

战略管理的远景规划是在对外部环境变化和组织内部资源状况进行了分析和预测的基础上形成的，着眼于在今后相当长的一段时间内组织与外部环境的协调问题，目标一旦形成便不会轻易改动，而要作为长时期的组织战略来实施。

③方向性
方向性是战略管理决策的鲜明特色之一。

正如美国管理学家保罗·纳特和罗伯特·巴可夫所说，“战略为组织提供方向，从而降低它所面临的不确定性。

战略还指明组织想要得到的东西，将组织各方的努力统一起来，满足人们对秩序和可预见性的需要。

”战略管理是对于组织未来发展方向和发展蓝图的构建。

④目的性
战略管理不仅使组织内部的成员了解组织的发展目标和自身所处的位置，也通过对外宣传明确的组织意图，使外界对组织的了解从模糊的感觉变成确实的认识，有助于为外界提供一条更容易理解组织的途径，从而有助于组织与外部环境的协调和沟通。

⑤统一性
组织内有可能存在多种相互矛盾的目标，如各部门之间发展目标的矛盾，组织成员个人发展目标与组织整体发展目标的矛盾；对于具有多重目标的公共部门来说，还存在着不同组织目标之间优先排序、资源配置方面的矛盾。

制定统一的战略目标可以通过对众多目标进行协调和妥协，达成总体一致的组织整体战略目标，避免了因为目标模糊和矛盾冲突而造成的资源浪费，从而可以在统一的战略目标框架下统一组织的努力。

⑥重大性
战略管理解决的是关系组织生存与发展的具有战略意义的问题。

组织在根据外部环境的变化进行战略规划与实施的调整时，其内容涉及战略发展方向的调整，组织机构的变革，组
织内部资源的重新配置。

这些对于组织内外的相关组织与个人都有不同程度的影响，是对组织的重新设计，因此战略管理的制定与调整不是经常进行的，只有在遇到外部环境或者组织内部系统状况发生重大变化，组织面临重大问题和挑战时才会进行。

⑦主动性
战略管理的所有步骤都体现着主动性的特点。

组织主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整组织的战略发展规划；在战略规划进人实施阶段后，不仅要适应环境，还要通过组织的宣传、沟通等来主动影响外部环境因素的变化；同时，继续对外部环境的变化保持监测，并跟踪评估战略实施的动态效果，以此作为基础对战略规划进行修正和调整。

（2）公共部门战略管理产生的背景
①对公共部门的批评和政府角色的调整
政府角色的调整要求建立以顾客为导向的公共服务部门，要求在公共部门引入市场机制，在公共部门之间以及在公共部门与私人部门间展开竞争，要求向地方和民间公共部门放权，建立关注业绩与效果的目标导向机制，完善对公共部门成员的绩效激励机制，这些改革要求正与战略管理的内容相一致，也正是战略管理所要解决的问题。

同时，伴随着政府调整而来的机构设置的变化，大量新的组织机构开始建立，而许多在传统环境中建立起来的组织机构在新的环境里组织目标正在变得日益模糊，这也需要通过战略管理为其进行战略规划或者重新设计。

公共部门自身转换角色的要求成为公共部门战略管理产生和迅速发展的最重要的动力和原因。

②外部环境不确定性的增加和全球化的影响
在不确定性不断增强的社会经济环境中，公共部门应当建立更为灵活和富于弹性的管理模式，增进与外部环境的信息反馈机制，根据外部环境的变化来决定组织发展方向的战略调
整，从而最大限度地消除外部环境的高度不确定性对公共部门组织的负面影响，并抓住环境变化带来的组织发展的机遇。

这就要求公共部门实行以与外部环境的协调为核心机制的战略管理模式。

同时，全球化的发展进一步加大了环境变化的剧烈程度，并使激烈的竞争进一步上升到国家之间的竞争层面上，从而对公共部门的服务水平和创新能力提出了更高的要求，要求公共部门采取更为宏观和长期性的战略，这也更加增强了公共部门实行战略管理的压力和紧迫感。

③科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台
计算机与网络技术的发展使信息搜集与整理的成本迅速降低，公共部门可以用非常低廉的成本对外部环境进行监测，评估政策实施效果。

同时，丰富的信息和便捷的信息传输也促进了管理权限的下放和管理模式的分散化，许多原来只需要执行上级部门指令的组织也必须要考虑对自身进行重新定位，重新设计本部门的战略目标，进行战略组织调整与变革，这也扩大了战略管理在一些基层部门发展的空间。

④企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强
战略管理在工商管理领域取得的成功对公共部门引入战略管理产生了巨大的示范效应。

同时，公共部门自身的变化也使得对于企业战略管理方法和技术的移植更具现实性。

“新公共管理”主张的政府企业化在公共部门引入了市场机制，公共部门组织也开始注重业绩和激励，在公共部门开展竞争，管理分散化，放松管理权限限制，公共部门的改革使之能够在经过部分修正和调整后借鉴和引入企业战略管理理论的成熟技术和方法，这对于公共部门战略管理的产生与发展产生了巨大的促进作用。

2．公共部门战略管理存在哪些问题，应当如何改进？
答：（1）公共部门战略管理存在的问题
对公共部门战略管理的问题存在着七种主要的批评意见。

①正式的战略计划过程被描述得比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。

它的设计过于抽象，因此对在任何人类组织中起作用的社会一政治的动态现象未予考虑。

②正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求做出快速反应的、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。

③正式的战略管理过程与创造性和改革观念相违背。

虽然战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，其执行可能会有与创造性和改革观念相对抗的倾向。

④公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管理引入公共部门时出现了一系列问题。

战略管理在私营部门中取得的成绩足以表明它是相当有效果的一种模式，但是把它完全照搬到公共部门就会产生问题。

⑤责任问题。

如果战略是组织制定的，其内容若损害了政治官员的利益，就会造成追究责任的问题。

这种观点主张，当战略是政治过程总体的组成部分时，它是或应该是排斥政治的，不应将责任问题与战略问题挂起钩来。

⑥目标设定的困难。

公共部门由于自身的公共性，因而往往存在着多重目标，而这些目标之间又经常是相互冲突或矛盾的。

组织目标的含糊不清使得公共部门组织在设计战略目标时困难重重。

⑦公共部门行政人员短暂任期造成的问题。

公共部门行政人员频繁的调动与战略管理的长期性产生矛盾，既影响了战略管理的持续性与连贯性，也影响了决策者对实行战略管理的积极性。

对公共部门战略管理存在的问题还有其他一些批评，包括认为公共部门在信息获取方面存在劣势，难以完全地、及时地获取信息，而对外部环境信息的监测是战略管理的重要前提。