黄大田)))浅析美[日两国的经验Y 兼论我国借鉴的可行性利用非强制型城市设计引导手法改善城市环境=提要>为弥补限制土地用途、控制容积率等强制型城市设计引导手法的不足,美、日两国先后研究出了广场奖金制度、奖励分区制度等非强制型引导手法,本文通过分析这一系列手法的特点,初步探讨可否借鉴其经验来完善我国现行的城市设计引导手法。
=关键词>非强制型;城市设计;引导;手法1 强制型城市设计引导手法的特点及其局限性我国现行的城市规划及城市建设管理制度对各个开发建设项目在城市设计方面的引导,主要是通过对土地用途(或称用地性质)、容积率、建筑覆盖率、退红线、建筑高度、绿化率等几项基本指标附加要求来落实的,这样一套引导手法其主要特点可以归结为三方面:一是运用范围广。
一般都覆盖了整个城市规划区域。
二是强制性(根据这方面的特点,本文中将这一套手法统称为强制型引导手法)。
即要求的指标数据在一般情况下是不容商榷的,项目的设计必须无条件满足要求。
如土地用途规定是商业的一般不能转为居住;容积率、建筑覆盖率不能超标;红线必须退够等等。
第三方面的特点则是各项指标往往反映的都是最基本的要求。
如容积率、建筑覆盖率、建筑高度等要求的是上限,而绿化率要求的则是下限,这些要求的背后含义可以理解为:如果超越了这些界限,就会对城市环境造成负面影响。
这里应该注意的是这些指标只是最基本的要求而并非满足了这些条件就能形成理想的城市环境。
这主要是因为在设定指标时需要顾及土地利用的灵活性及其商业开发价值,如果把对每个开发建设项目的要求都提高到要创造理想的城市环境的高度的话,那么很多地块的商业开发价值就会大打折扣,其结果很可能是没人有兴趣投资开发,从而最终导致城市建设得不到社会各方面的积极参与,也就根本谈不上创造理想的城市环境了。
从城市整体来看,强制型引导手法因其在具体的运用过程当中具有良好的可操作性,对于从大的层面上规范和控制城市建设的发展,在一定程度上保证城市环境的质量起到了相当大的作用。
然而,不容忽视的是,在现实情况当中,各个开发建设项目的业主甚至建筑师在处理其项目的具体设计与城市环境的关系时,由于仅仅是处于一种单方面受限制的被动地位,往往将最基本的要求在某种程度上当成了追求的目标(如容积率尽可能接近指标,绿化率只要达标即可等等),而较少主动去考虑如何通过自己的项目来进一步改善城市环境。
另外,由于强制型引导手法的引导方式及内容均较为简单划一,对于一个城市当中某些特色(包括自然、历史、文化等方面)鲜明或面临特殊问题的区域或地段,如果仅仅依靠这一套手法,并不足以有的放矢地在城市环境的形成效果上进行详尽而细致的有效引导。
在我国市场经济快速发展,城市面貌日新月异的今天,上述强制型手法的局限性可以说是日益明显。
2 非强制型城市设计引导手法)))美、日两国的经验同样在整个城市规划区域范围内对土地用途、容积率、建筑覆盖率等进行严格控制的美国和日本,在落实城市设计的过程中,针对强制型引导手法的局限性先后研究出了一系列辅助性手法,这些手法适用范围较窄但针对性强,而且在不同程度上留给业主一定的选择余地,从而相应地调动他们关心城市环境的积极性(本文将这一系列手法统称为非强制型引导手法)。
211 广场奖金(Plaza Bonus)制度与综合设计制度1961年美国纽约市在对其土地开发分区控制制度(Zoning)的修改条例中,创立了一项名为/广场奖金0的新制度。
这项制度的具体内容是:对于一定区域范围内的各个土地开发建设项目,如果能在设计上尽量降低建筑覆盖率,并将腾出来的空地设计成可供广大市民自由享用的公共广场,那么就可以对这个项目在容积率方面给予一定的奖励(如每设置一定规模的公共广场,该项目就可以在原有的容积率控制的基础之上另外得到相当于公共广场面积的两倍的可建建筑面积的奖励)(见图1)。
这项制度主要是针对城市中心高密度区的环境特点来设立的,其目的在于鼓励营造更多的适宜于市民休憩和散步的公共空间,从而改善城市的环境。
与原先的控制制度相比,这项新制度的特点在于其可选性,即这项制度并不是强制的,如果某一开发建设城市设计URBAN DE S IGN项目的业主愿意在其地块内设置公共广场,在满足一定条件的情况下,他就可以申请得到相应的容积率方面的奖励。
而如果他不愿意在其地块内设置公共广场的话,那么他只要满足原有的容积率方面的要求即可,完全不受这项新制度的制约。
这一制度的设立,对于市政府及广大市民来说,可以在基本上不增加财政投入的情况下创造出更多的城市公共开敞空间。
而对业主而言,则增加了一个进一步挖掘土地开发潜力的机会。
在城市的基础设施负荷能够承受的条件下是易于创造出一个双赢的局面来的。
正因为如此,新制度设立后至1973年为止的十多年时间里,纽约市内利用这一制度新设置的公共开敞空间累计面积达到了一百一十多万平方英尺(注1),充分证明了这一制度的可行性和有效性。
尤其在街道狭窄而行人众多的下曼哈顿区(L ower M anhattan),这一制度的应用对改善城市环境带来了显著的效果。
1970年,日本通过对其最基本的建筑法规/建筑基准法0的修改,设立了与纽约市广场奖金制度类似的/综合设计制度0(注2)。
具体内容是对在其地块内设置一定规模的/公开空地0(即无条件对一般市民开放的开敞空间)的开发建设项目,各个地方政府可以根据其具体情况制定相应的条例,在容积率上给予一定的奖励或放宽在建筑高度方面的限制。
尽管这一制度并非强制性的,但至1986年5月为止,仅大阪和神户两个城市就已经有200多个项目利用这一制度设置了/公开空地0(注3),显示了这一制度对在高密度的城市环境中尽可能为市民提供更多的开敞空间是有相当成效的。
图1 纽约市/广场奖金制度0概念示意图212 奖励分区(Incentive Zoning )制度奖励分区制度是从广场奖金制度发展而来的。
如上文所述,由于广场奖金制度在着意改善城市环境的同时也顾及到了各个地块的业主本身的利益,这一机制的有效性使得美国其他城市也纷纷仿效纽约市引进了广场奖金制度,并不断地加以改善及发展,利用相同的原理逐步将奖励的对象从公共广场扩展到其他有利于改善城市环境的要素(Amenities)或有利于公众利益的因素(Public Benefit F ea -tur es)。
在美国西雅图市,1963年开始引进了分区奖励制度,最初的奖励对象仅限于有助于改善城市步行环境的几项要素如小广场、室内步行街等,之后经过数次修改条例,至1985年已将奖励的对象扩展到28项。
这些项目按类型可以归纳为:(1)有助于改善步行环境的要素,如小公园、小广场、加宽的步行道、自动扶梯等;(2)有助于改善土地利用状况的设施,如演艺剧场、电影院、商业购物中心、博物馆等;(3)提供社会服务的设施,如低成本住宅、日间服务设施、保健设施、吸毒者医疗设施等;(4)给城市环境添色的设计特征,如屋顶花园、室内中庭等。
针对每个项目,均定有明确的容积率奖励指标及最高奖励极限。
奖励的目的并不完全是仅仅着眼于改善个别地块及其周围等局部的城市环境,有些要素更是着眼于其对城市整体环境所产生的效果。
显而易见,奖励分区制度已被当作整体城市政策当中的一个重要组成部分。
213 特定区(Special District)制度特定区制度是针对某些环境、条件较为特殊或因发展历史等原因已形成较有特色的地区地段而设置的,其特点是所采取的各项措施均具有很强的针对性。
这个制度起源于1931年美国南卡罗来纳州的查尔斯顿(Charleston)市。
当时为了防止有丰富的传统建筑特色的旧城区因新的开发活动而遭到破坏,查尔斯顿市政府将市中心的22个街区指定为/查尔斯顿有历史特色的旧城区0并对这个特定区内的新建、改建、拆除等所有建筑活动采取了与一般市区不同的审查及许可措施,使其传统的特色得以保存。
特定区制度的应用最广为人知及影响大的例子是纽约市的/特定剧场区0(Special T heater District)。
在纽约市中心时代广场周围第六大街和第八大街之间汇聚40多个剧场的百老汇,是一个自然形成但特点鲜明的地区,因其对舞台表演艺术的巨大影响而闻名于世。
1969年当曼哈顿的办公楼开发热潮威胁到了位于第五大街西侧的这片极富传统特色的地区时,市政府为保护其特色免遭破坏而将这一地区指定为/特定剧场区0。
鉴于剧场的拆除或兴建纯属一般的商业行为,如果用强制型手段去干预,既缺乏合理的依据也难以产生理想的效果,市政府针对这一特定区研究出了一项新措施,内容是对区内的办公楼开发项目中,如果加建剧场则给予20%的附加容积率奖励。
尽管这一措城市规划1999年第23卷第6期CITY PLAN NIN G R EVIEW Vol 123No 16Ju n 11999黄大田 利用非强制型城市设计引导手法改善城市环境图2办公楼开发项目On e Astor Plaza及其加建的剧场断面图(资料来源:Jonathan B arnett,Urban Design as Pu b-lic P olicy,Arch itectural Record B ooks,New York,1974)图3业主考虑在中央大车站上加建的55层办公大楼(资料来源: Alexan der G avin,The American City:What Works,Wh at Doesn.t, McG raw-H ill In c1,N ew Y ork,1996,p14071)施并不是强制性的,但却因其符合市场经济规律,最终促使五个新剧场依附着新的开发活动而诞生(见图2)。
之后,为进一步完善相应措施以充分维护好这一地区的特色,除了对新建剧场进行容积率方面的奖励之外,市政府又增设了剧场翻新工程奖励制度,鼓励对现有剧场的保护及维修。
这些措施对巩固和加强百老汇地区的传统特色取得了显著的成效。
除了特定剧场区之外,纽约市还先后划定了其他数十个特定区,这些特定区对保护市区内一些范围小但特色鲜明的地段不受新开发的影响都起到了一定的作用。
214建筑协定制度建筑协定是日本建筑基准法中制定出来的一个很有特点的制度(注4),其内容是允许各居住区或商店街内的各个业主等自行协商,在满足一般强制型城市设计引导制度要求的基础上,为使这一地段的居住环境或商业环境能进一步超越一般市区的水准,以签订建筑协定书的形式,对地段内各个地块上的建筑活动进行更为详尽和细致的引导,引导的范围包括建筑物的位置,形态及设计特征,如加大退红线距离以形成较宽的宅前绿化带,屋顶全采用双坡形式并选用质感色彩相同的瓦,外墙或屋顶限制挂广告牌等等。
这一制度最大的特点在于开创了一个渠道给各个业主等主动去关心自已所在的区域环境,并可以经过互相协商讨论形成共识,然后依据具体的法规程序以协定的形式将这个共识转化成具有约束力的规则,这样这种共识就能对环境的维护或改善起到实实在在的作用,而不是象很多情况下业主们仅仅能以提意见这样一种被动方式去关心自已周围的城市环境,而这种关心最终又往往只能以爱莫能助来结尾。