2004年3月辽宁大学学报(哲学社会科学版) M ar.2004第32卷 第2期Journal of L iaoning U niversity(Philosophy and Social Sciences Edition)V ol.32 No.2新加坡中央公积金制度的经济效应分析及对中国的启示Ξ王利军 刘海宁(辽宁大学人口研究所,辽宁沈阳110036) 摘要:新加坡中央公积金制度(CPF)自1955年正式实施以来,对促进新加坡社会经济发展,加强政府对经济的调控,维护社会稳定都起到了十分重要的作用。
本文介绍了新加坡中央公积金制度的主要内容及特征,重点分析了中央公积金制度的经济效应,以希对中国正在进行的养老保险制度改革提供一。
关键词:新加坡;中央公积金制度;经济效应中图分类号:F840.32 文献标识码:A 文章编号:1002-3291(2004)02-0114-04一、引言新加坡中央公积金制度(CPF)是政府立法强制个人储蓄,采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度,该制度对促进新加坡社会经济发展,加强政府对经济的调控,维护社会稳定都起到了十分重要的作用,进而成为东亚乃至世界范围内养老保险成功运行的典范。
新加坡中央公积金制度自1955年正式实施以来,随着市场经济的发展和社会政策的推进,新加坡政府把建立和完善中央公积金制度作为经济发展的战略重点,为社会保障的发展创造了良好的外部环境。
在几十年的实践和探索中,中央公积金制度已经演变为一种从管理体制到运行方式的完整体系,涵盖养老、医疗、工作、住房、教育、家庭保障等多方面内容,实现了“自我养老、居者有其屋、疾病有所治、人人有保障”的根本宗旨。
二、中央公积金制度的经济效应分析(一)中央公积金制度的运行有利地推动了新加坡经济的持续发展,使国家经济高速增长所需资本有了重要来源。
中央公积金制度的建立使新加坡能长期保持较高的储蓄水平,80年代,新加坡的储蓄总额平均占国民生产总值的41%,对1960年-1989年的经济增长做出了重大贡献。
国民储蓄是国内投资供给的直接源泉,因而其稳定性决定了投资供给的可靠性。
在中央公积金制度下,完全积累制的社会养老保险基金结存额高,偿债周期长,稳定性强,有利于政府集中用于长期投资,从而社会资本积累的速度较快,规模水平较高,在社会总储蓄中,中央公积金结存的储蓄基金占1/3左右,其中80%用于购买政府的有价证券,并有少量投资于短期证券。
由于养老储蓄基金具有较强的稳定性,新加坡政府通过中央公积金制度筹集的大量资金,成为推动经济高速发展稳定的资本供给来源。
对新加坡1992年-2001年中央公积金缴费额与国民总储蓄作线性回归分析,我们可以清晰地发Ξ收稿日期:2003-10-20作者简介:王利军(1971-),男,河南荥阳人,辽宁大学人口研究所博士研究生,讲师。
现二者存在比较明显正向线性关系,即国民总储蓄随公积金缴费额增加而增加,公积金缴费额增加对国民总储蓄的增长有一定的推动作用。
正因如此,实行中央公积金制度,不仅使新加坡公民社会保障水平有了大幅度的提高,还为政府的建设提供了大量的资金,从而对新加坡国民经济的长期快速发展起到了积极的推动作用。
从会员的最终利益着想,新加坡政府规定每个公民的公积金存款户头都必须保持不能支用的最低存款额度。
每个公民缴纳到公积金户头的资金,在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下,国家则可以用上述结余的资金80%,由公积金局全部购买政府建设债券,用于国家需要的投资和基础设施建设。
据统计,1965年至今,中央公积金中共有600多亿新元用于社会保障,600多亿新元用于基础设施建设,这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。
而经济增长对公民的回报就是使他们获得更高的薪金及随之而涨的公积金存款,其余额又成为政府发展经济所需资本的新的来源。
在1987年,公积金会员月平均收入分别为1176新元(不含公积金缴费)和1335新元(含公积金缴费),会员平均余额为15458新元。
而到1999年,会员月平均收入分别为2813新元(不含公积金缴费)和3151新元(含公积金缴费),会员平均余额为31257新元。
由此在这样一个取之于民、用之于民的良性循环中,新加坡的经济和社会不断前进、迅速发展。
(二)中央公积金制度的实施有利于实现国家经济有效调整,控制通货膨胀从理论上讲,公积金制度是一种强制性储蓄,它在一定意义上影响消费进而约束经济发展,因此,要求政府通过公积金计划引导大众合理消费。
政府把公积金用于住房组屋、保健消费,既解决了住房与养老这两大难题,又促进了消费并改变消费结构,进而形成新的经济增长点,促进经济全面发展。
政府还把公积金制度作为调控经济的手段,经济景气时,政府提高缴费率,扩大住房消费,进而促进货币回笼,防止通货膨胀的发生或强化;经济萧条时,政府降低缴费率,降低企业成本,扩大投资,刺激生产与消费需求。
新加中央公积金的缴费率是随着经济景气程度的不同而变化的。
新加坡70年代以前的公积金缴费率较稳定,80年代中期后,每年的公积金交纳率逐步提高,从70年代初的占职工收入的8%,上升到占职工收入的25%。
即当新加坡经济较快增长、职工工资提高时,随之公积金交纳率也提高,个人所得的相当一部分增加的收入被强制储蓄起来,由此,社会购买力得到了有效的控制,个人消费比例从1960年的89.4%下降到了1983年的47.3%;1986年-1987年间由于经济的不景气,雇主的缴费率从25%调低到10%、12%。
新加坡政府就是通过公积金制度不断调整个人公积金的缴费率,从而节制个人消费,抑制了通货膨胀。
多年来通货膨胀率一直保持在低水平,1970年-1980年是5.1%,1980年-1983年是3.8%,1990年-1991年是3. 4%,1997年是2.0%,从而使经济稳定发展。
(三)中央公积金制度实现了一定意义上的资源优化配置该制度把资源的控制权从私人部门转向政府公共部门,在保证安全性、收益性的前提下对住宅、公共事业(巴士有限公司投资等)、教育、基本建设进行投资,促进了基础产业和公共事业的发展,为中央公积金制度的正常运转、经济的长足发展打下了坚实的基础。
同时,中央公积金制度的高储蓄给金融业带来较为充足的资金来源,在相当意义上发挥了金融对经济发展的支撑作用;公积金制度允许会员运用公积金存款购买股票、债券、信托基金和黄金,宽松的投资环境促进了金融市场的发展。
三、中央公积金制度存在的问题(一)过度的公积金储蓄导致居民社会消费需求的缩减新加坡的公积金储蓄已大大超过其能够在国内做再投资的限度,而政府又不允许国民动用这笔储蓄用于社会消费,结果就是过度储蓄而消费不足。
当前世界经济不景气的情况下又不利于新加坡政府把国内无法投资的资本转移到国外,造成了资本的过剩,在公积金交纳率不断提高,公积金总额急剧增加的情况下(现已结余900多亿新元),强制性地限制国内消费的扩大会影响经济的发展,成为目前新加坡衰退的主要原因之一。
(二)公民的公积金结存数额差距较大,会员用公积金投资仍存在风险有些会员结存公积金过多,有些则太少。
如1982年,结存公积金款超过3万元的11万名会员(占会员数的6.6%),总共积累了65亿新元(占结存总额的41.7%)。
而结存不到500新元的39万名会员(占会员总数的23.1%),总共积累了7000万元(占结存总额的0.5%)。
这使众多的会员产生疑虑,公积金制度能否为每一个雇员提供公平有效的社会保障。
新加坡30年来几次修改中央公积金条文,除允许会员动用公积金购买政府组屋、私人住宅以及用于家庭医疗保险外,还鼓励会员购买政府或私营企业的各种股票、债券进行投资。
可是这些种类的投资在提高收益可能性的同时,降低了安全性,不断上升的投资风险,必将会损害部分会员的利益。
(三)过高的投保费率,阻碍多层次养老社会保险出台,迫使退休者只能享受到一种养老保险实行养老社会保险的其他国家,或是由国家统筹保险费,或是由雇员、雇主、政府三方分摊保险费,而新加坡仅由雇员和雇方双方分担。
这样高的投保比例,对雇员来说,如果工资水平低是不可想像的。
因此,它是建立在雇员享有高工资的基础之上。
对雇主来说,由于缴纳的公积金摊入成本计算,必然会加大产品成本,如果企业经营不善,劳动生产率提高不了多少,给企业竞争带来不利后果。
此外,雇主会千方百计地应付强加给他们的高投人率;借故压低给予雇员的种种福利;寻找各种开除雇员的借口,以便从别的方面压低费用支出;借口储蓄性保险的缴纳比例过高,不同意举办企业保险等,这些可能风险对雇员的利益造成了一定的威胁。
(四)缺乏社会互助共济的功能,投保者难以获得确定性保障公积金制度只具有个人纵向收入再分配功能,缺乏横向收入分配的社会互助共济功能。
因此该制度下年轻工人和低薪工人的生活、老年保障并不可靠。
年轻工人若不幸意外丧失工作能力,往往由于工龄太短、(投保费)缴纳公积金太少,此后的生活很难有保障。
低薪工人也会遇到同样的问题,即退休后养老金收入低,难以保障正常生计。
然而,社会成员互助共济恰恰是社会保险应当具有的重要功能之一。
因此,从收入分配角度来看,中央公积金制度的作用仅等同于强制性居民的长期储蓄存款。
正是这个问题,使该制度受到来自社会各界的众多非议。
(五)对经济发展有意外的负作用公积金制度不动用政府财政,让公民自我保障,其目的是稳定社会,以辅助促进经济发展,体现“效率优先”原则。
但是,研究表明,1985年开始的新加坡经济衰退的三个原因中,有两个同公积金制度有关。
原因何在?一方面,由于雇主缴纳的比例不断提高,使得国内厂商的生产成本和营业成本随之提高(因为雇主所缴纳的公积金算入产品成本内),企业盈利锐减。
此外,在新加坡建筑业萧条的情况下,公积金的缴费率却不断提高,结存的巨额款项由中央公积金局投资于建屋发展局,造成商业楼宇、旅店和酒店的过度膨胀,这些也影响了新加坡经济的发展。
四、中央公积金制度对中国的借鉴意义新加坡中央公积金制度近50年的实践为许多国家进行社会保障制度改革提供了很好的思路和富有价值的借鉴。
目前中国正在进行社会保障制度的深入改革,中国“统账结合”的社会保障体系的主要参照系就是新加坡的社会保障模式。
但是我国与新加坡国情不同,所以借鉴经验需要结合各国实情,具体问题具体分析。
综观新加坡的中央公积金制度的运行实践,对我国启示主要有以下几个方面:(一)社会保障要有合理的制度安排合理的制度安排是新加坡公积金制度成功运行的基本前提。
在中国这样一个社会救济根深蒂固的国度里,关键是能否在发挥社会救济体现“公平”的前提下更大程度上体现社会保障的“效率”。
在这样的路径下,目前的多层次社会保障模式中,能否保持“统筹”部分的较少比例,视企业和个人的实际承受能力,适度加大个人账户的比例,进而在制度层次上解决目前社会保险面临的现实问题和未来的潜在危机,这是一个值得重视的问题。