4.2 比照不同用地分类标准，增加适宜的用地类型
对于位于城市建设范围内的度假区，控规编制中的用地分类应满足度假区的休闲旅游功 能，结合《风景名胜区规划规范（GB50298-1999）》对“水域和其他用地”进行细分。如千 岛湖某些度假区控规对林地（E4）进行细分，既贯彻了保护为先的理念，又兼顾了对规划区 内休闲、旅游项目的引导和控制。同时，考虑到度假用地的综合性，根据项目安排，对大部 分用地可划分至中类，以方便对规划的理解和实施管理。如果度假区位于城市建设用地范围 外，或在风景区范围内，也可采用风景区用地分类标准，并根据需要对用地分类进行细分。 具体见下页表。
3.1 控规对作为调控经济利益的公共政策属性认识不足
城市控规产生于改革开放后，是我国经济运行机制由计划体制向社会主义市场经济体制 的迅速转轨的产物。目前控规的内容过于细致繁杂，随着市场经济的不断成熟完善，控规在 保证公共利益的同时，应留给市场一定的空间。尤其是针对度假区，控规作为一种公共政策， 只需制定游戏规则，积极引导市场、鼓励开发建设。即以保护自然生态和公共利益为前提， 提出开发控制要求，而不是面面俱到地做出规划方案。
规划师的职责就在于引导相关诸方达成最佳的解决方案，并且尽最大努力协助保证项目 成功。在确定或明确开发主体的情况下，度假区控规中的经济性因素受到更为切实的关注。 规划编制过程中，应建立设计方、主管部门、开发主体三方协同的沟通机制，从功能、景观 等专业的角度进行规划的同时，通过详细的经济预测，才能有效的协调开发主体对经济利益 的强烈诉求与保障公众利益之间的矛盾。
3.3 控制指标的定量分析不足，刚性与弹性之间存在矛盾
目前控制指标的确定多是根据当地城市规划技术规定及规划师的自身经验而定，忽略了 用地类型的区别，难以具有针对性。度假区处于卓越的自然环境中，加之完全迥异的地形地 貌特征，使得度假区控规的制定无法套用其他经验指标。同时，传统控规指标体系中的内容 多停留在二维空间，而缺乏对整体建筑形体和与周边环境协调的控制。另外，在传统控规的 指标体系中还缺乏对生态调控功能和实现公共利益的有效控制。
3 传统控规针对度假区所面临的主要问题
当前，国家法规对度假区控规的编制尚无明确规定，度假区控规编制直接套用城市控规 的方法和指标体系。而城市控规编制的方法与程序主要是针对城市开发而制定的，难以体现 度假区对环境保护为先等自身特征，对于环境保护和景观控制缺乏行之有效的办法。在实施 过程中对指导实际建设存在大量问题，缺乏足够的可操作性，严重影响了度假区有序、健康 的发展。
丁4
环境工程用地
丁5
其他工程用地
甲2
风景保护用地 绝对保护区用地。
规划新增
甲3
风景恢复用地
环境控制区用地。 城 市 用 地
甲4
野外游憩用地
滨水步道等户外活 分类。 动用地。
丙 1 居民点建设用地
4115
4.3 建立具有针对性的指标体系，增加技术成果的表达方式
度假区控规控制的直接对象同城市控规一样是与各种建设有关的活动，即城市用地中除 “水域和其他用地”（E）外的九大类用地，或风景名胜区用地中的“游览设施用地”（乙）、 “居民社会用地”（丙）和“交通与工程设施用地”（丁）三类用地，以及国家明确的规定内 容（如“四线”）。从规划管理的角度看，协调“保护与开发利用的矛盾”是度假区控规的 核心问题之一。无论是综合开发还是个体建设，其内在构成都包括土地使用、设施配套、建 筑建造及行为活动等，规划的控制内容也应从这四方面着手。
2.2 确定或意向的开发商参与规划过程
“旅游度假区是旅游地的一种类型，属于纯粹的商品开发项目”(D.金，B.怀特英 1994)。 从现实的度假区控规实践看，其商品属性也得到了证实。度假区控规的委托方虽然仍为各地 方规划主管部门，但更多时候是在明确、或基本确定了开发主体的情况下进行的（如千岛湖
4111
4 基于问题的度假区控规改进思路
在认清度假区控规特征和传统控规的问题后，以尊重与重视两者基本差异、突出度假区 自身特点为基础，借鉴传统控规中的内容手段、控制层次、控制要素、管理方式等有益的方 面，以及国内外成功度假区的经验，对度假区控规的编制提出改进策略。
4113
4.1 强调三方协同、多方协调的设计过程
4114
度假区涉及的主要用地分类对照表
规划涉及到的城市用地分类
类别代号 大类 中类 小类
用地名称
R
居住用地
C
公共设施用地
C1
行政办公用地
C2
商业金融用地
C21
商业用地
C22 C23 其中 C24 其中 C25
C26 C3
C34 其中 C35
C36 C4 C5
T
S
U U1 U2
其中 U3 U4 U9
基于旅游度假区控制性详细规划编制的思考与探索
于 敬 张 勇 余楼刚
摘 要:近年来，随着旅游业地位的提升，旅游规划的发展与旅游资源的开发也达到了高潮。国内许多 城市都也把旅游度假作为城市发展的重要组成部分，这些城市大多拥有卓越的生态环境和优质的山水资源， 因此旅游度假区的开发建设受到普遍关注。但与旅游度假的红火发展和度假区如雨后春笋般形成鲜明对照 的是，作为指导开发建设重要管理依据的旅游度假区控制性详细规划（简称度假区控规），国内对其研究 尚处于起步阶段，所有的实践活动尚处在盲目、探索的阶段，难以形成较为系统的指导经验。笔者通过在 千岛湖的若干度假区控规的编制实践，对度假区控规进行思考，以期得到有意的探索。
类可根据
也可划归为乙 3 类 城 市 用 地
休养保健用地。
分类进行
细分至小
类。
乙2
游娱文体用地
乙3
休养保健用地
丁1
对外交通通讯用地
风景名胜区用地分类可根据城市 用地分类进行细分至小类。
丁2
对内交通通讯用地
风景名胜区用地分类可根据城市 用地分类进行细分至小类。丁3供应工程用地
丁 2 对内交通通讯用地 风景名胜区用地分类可根据城市 丁 1 对外交通通讯用地 用地分类进行细分至小类。
进贤湾国际旅游综合体项目正式签约华联发展集团统一开发、建设、经营，雨润集团为界首 休闲运动综合体项目意向开发商）。因此，与一般城市地区的控规相比，度假区控规更直接 的面对市场，其公共政策属性也更为突出，。作为规划实施管理的核心，度假区控规的编制 在保障公共利益的前提下，除了要满足规划主管部门的要求外，给予市场最大的自由空间， 平衡开发商的利益也是编制过程中主要任务，从而实现社会、经济和环境效益的最佳结合。
E E4 E41
其中 其中 E42 E43
E6
金融保险业用地 贸易咨询用地
服务业用地
旅馆业用地 市场用地 文化娱乐用地 图书展览用地 影剧院用地 游乐用地 体育用地 医疗卫生用地 对外交通用地
道路广场用地 市政公用设施用地
供应设施用地 交通设施用地 邮电设施用地 环境卫生设施用地 其他市政公用设施用地 水域和其他用地
林地 风景保护用地 风景恢复用地 野外游憩用地 村庄建设用地
风景名胜区用地分类
类别 代号
类别名称
丙 1 居民点建设用地
备注
丙2
管理机构用地 多为度假区管委会用地。
规划建议与居住及 其他公共设施用地 混合使用。
乙4
购物商贸用地
旅游集散中心，配
套建设公共停车 风景名胜
场、公交换乘、门 区 用 地 分
票销售等功能。
关键词:控制性详细规划、旅游度假区、指标体系、千岛湖
1 研究背景
1.1 旅游度假区总体发展趋势
随着社会经济的快速发展，我国的旅游业已进入快速发展的阶段，旅游产品正从观光型 向观光、度假和专项旅游相结合的趋势发展。度假旅游正成为发展速度最快的旅游产品，国 家和多数地方政府都将度假旅游的发展与度假区建设作为其旅游业乃至地方经济发展的重 点。具相关部门的统计，地方旅游度假区的发展以长三角为最。长三角范围内已建、在建和 列入计划的省级、国家级度假区约30个，其中浙江省约有15个。粗略计算，其余各类地方级 度假区则多达80余个。在这种情况下，旅游度假区相关规划编制的数量随之大幅增加，迫切 需要开展深入、细致的理论研究与实践总结。
4110
与风景名胜区的特点相同或相近，且在空间、功能上密不可分。所以，度假区的控规编制也 应参考《风景名胜区条例（2006年12月）》和《风景名胜区规划规范（GB50298-1999）》。
鉴于度假区与风景区之间存在的密切关系，度假区控规的研究可借鉴关于风景区控规的 研究方法和结论。但目前，我国风景区控规领域的研究也处于起步阶段，对理论的研究很少。 其中，有岳邦瑞对风景区的控制性详细规划的方法框架、指标体系进行了研究，张娜等对山 里泉景区控制性详细规划实例进行分析，王兴中等对古城镇旅游控制性详细规划的控制指标 体系及技术规范进行了探讨，以及霍诗雅等对国家森林公园控制性详细规划的初探。
同时，作为法定的、惟一直接的规划实施管理依据，度假区控规涉及面广，在编制过程 中应把各相关规划的实施管理要素系统地、完整地、统一地在控规中进行确定，解决众多规 划相互之间不协调、不衔接的问题，并对相关管理条款作出反馈和调整。从而，提高规划的 可行性，保证规划的权威性。如在千岛湖的某些度假区控规中，针对“所有建设必须统一采 取保留20米宽度的绿化带”的规定进行研究。可以发现，这一规定对千岛湖滨水岸线的保护 和管理提供了依据，同时也阻碍了城市与水的交融和互动，造成滨水景观的单调，城市魅力 大为逊色，并在某种程度上造成了土地资源的浪费，以及湖岸生态遭受破坏的等问题。因此， 控规在详细的景观敏感性分析的基础上，以充分保护湖面景观为前提，针对每个地块和其用 地性质，在景观敏感度相对不高的内湾，划定亲水岸线（分幅图则中蓝色岸线），并详细规 定建设与控制要求，力求在景观资源的保护和利用两方面取得平衡。
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3.2 用地分类的表述与度假区功能的脱节