第七章行政管理行为（怎样管？之一）组织、领导、沟通是行政管理的三种基本行为第一节行政管理行为的含义与基本类型一、行政管理行为的含义（行为科学角度）（一）管理行为的含义及特点1、管理行为的含义：是指管理者为了调动被管理者的工作积极性并使之努力工作以有效实现管理目标，而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等活动的总和。

2、管理行为的特点：（1）管理行为是管理者作用于被管理者的行为，因此在管理行为中存在着管理者与被管理者两方，缺少其中的任何一方管理行为就不能存在。

（2）管理行为是管理者调动被管理者积极性的行为，它特别强调通过满足被管理者的社会需求来调动被管理者的积极性。

（3）管理行为的行为主体是管理者，但被管理者也不是被动的，它强调管理者行为与被管理者行为的相互作用，特别是强调管理过程中被管理者的积极参与。

（二）行政管理行为的含义及特点1、行政管理行为的含义：是指行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作以有效实现行政管理目标，而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等行政活动的总和。

2、行政管理行为的特点：（1）行政管理行为是行政管理者作用于被管理者的行为。

（2）行政管理行为是行政管理者调动被管理者或其下属积极性的行为。

（3）行政管理行为的主体是行政管理者，但在行政管理行为过程中也离不开下属的积极参与。

二、行政管理行为的基本类型（一）从不同角度对行政管理行为进行分类1、从行政层级角度分类：（1）中央政府的行政管理行为；（2）地方政府的行政管理行为。

2、从行政过程的角度分类：（1）行政决策行为；（2）行政执行行为（还可细分为行政指挥行为、行政协调行为等）；（3）行政监督行为。

3、从管理者与被管理者的关系角度分类：（1）行政组织行为；（2）行政领导行为；（3）行政沟通行为。

（二）为什么说组织行为、领导行为和沟通行为是最基本的群体行为?答：行政管理行为属于群体行为。

在行为科学中，有关群体行为的研究主要注重对群体中如何建立合理人际关系，以调动群体成员的积极性或提高工作效率的行为的研究。

而最能体现如何建立合理的人际关系以调动群体成员积极性或提高工作效率的行为主要是群体中的组织行为、领导行为、沟通行为，这些是群体行为中最基本的行为。

这是因为：1、群体行为所有实现的目标是群体成员共同的目标。

为此必然需要组织行为，以使成员行动一致。

这也是区别于个体行为的根本点所在。

2、在群体行为中要实现群体成员行动一致，必须要有人进行指挥、协调的工作，即要有领导行为。

所以，领导行为也是群体行为的最基本行为之一。

3、由于群体行为不是一个人单独行动，而是多个人为了共同目标而进行的行为，因此离不开有效的沟通。

第二节行政组织行为一、行政组织行为的含义与特点（一）相关概念：1、组织：这里专指由人组成的群体和集合体，专指为了达到共同目的，人们依据自身意愿结成的完整有机体。

2、行政组织：有静态行政组织和动态行政组织之分。

（1）静态行政组织：是指为了有效对社会进行管理，行使国家权力，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政体系，即政府行政机关，在我国包括中央人民政府和地方各级人民政府。

（2）行政组织（静态）四要素：1.行政职位；2.行政人员；3.行政体制；4.精神要素。

（3）动态行政组织：也就是行政组织行为，即动态的行政组织活动及过程，指政府为管理社会事务、行使国家行政权力而进行的组织活动和运行过程，包括行政组织的设计和维护，行政运行过程中的冲突及其解决，以及对行政组织进行的改革。

（二）行政组织行为的特点：1、政治性；2、法制性；3、持续性；4、系统相关性。

二、行政组织的设计所谓行政组织的设计，就是国家权力机构或政府对行政组织结构及其运行体制进行规划和确立的过程。

（设计过程在本质上也是对行政组织的各个要素进行资源配置的过程。

）（一）行政组织设计的影响因素：1、行政组织的目标、职能与环境。

2、行政组织的技术特征。

包括结构、规模、权力配置、运行机制等。

3、行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征二者的匹配性。

（二）建立合理的行政组织结构：1、行政组织的结构的含义：是指行政组织中各部门之间、各层次之间所构成的权责关系的排列方式。

2、行政组织结构的类型：（1）行政组织的纵向结构。

又称直线结构，指纵向权责关系，是行政组织内部各层级之间的纵向等级关系。

特点：单一垂直领导，结构简单，权责关系明确。

（2）行政组织的横向结构。

又称职能结构，指横向分工，是行政组织内在水平方向按职能不同进行分工后而形成的组织结构。

（横向分工是因为行政工作日益复杂，行政组织日益庞大所造成。

）（3）行政组织的直线-职能结构。

各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

从结构上解析，是两个系统交织在一起，一个按命令统一原则组织的指挥系统，即直线系统，另一个按专业化分工原则组织的管理系统，即职能系统。

优点：保证了每一层级内部既能统一指挥，又能使指挥系统与职能系统相互配合、相互协调，在纵向横向两个方面同时发挥行政组织的整体效能。

3、应正确处理好管理层次与管理幅度的关系：一般来说管理层次与管理幅度成反比关系。

4、我国行政组织的结构体系是：直线-职能结构。

（三）建立科学的行政组织体制：各国应根据本国实际，科学地选择自己的行政组织体制。

1、行政组织体制的含义：是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。

2、行政组织体制分类及各种行政组织体制的优缺点：（1）依据行政决策和担负行政责任的人数来划分，可分为：首长制和委员会制。

首长制：又称独任制、一长制，指行政组织的法定最高决策权和管理权由行政首长一人行使并负责的组织体制。

优点：权力集中，责任明确，决策和行动迅速，指挥灵敏有力，避免内耗，易于保密。

缺点：首长知识、经验、精力、智慧有限，决策可能欠妥当，也易形成独断专行。

委员会制：又称合议制，指行政组织决策和管理权由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。

优点：集思广益，考虑问题周全，能容纳各方意见，能有效防止个人专横独断。

缺点：权责不明易扯皮，行动迟缓，意见难统一，反应慢，效率不高。

我国实行行政首长负责制，既考虑首长制优点，也吸收了委员会制的长处。

（2）依据行政权力在上下级之间分配的不同来划分，可分为：集权制和分权制。

集权制：指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级指示办理的组织体制。

优点：政令统一，统筹全局，指挥有力，应变能力高，便于命令贯彻执行。

缺点：缺乏生机与活力，易使上级独裁，使下级缺乏自主权和应变能力。

分权制：指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，处理问题不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。

优点：有利于下级发挥主观能动性，使组织应变能力增强，行动快。

缺点：易破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力。

我国实行集权制，但也兼容了分权制的一些优点。

（3）依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目来划分，可分为：完整制和分离制。

完整制：又称集约制或一元统属制，它指同一层次的各行政组织或同一行政组织的各机构只受同一上级组织或同一行政首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。

优点：指挥统一，权力集中，步调一致。

缺点：上级机关或首长易专权，易压抑下级主动性和创造性。

分离制：又称独立制或多元统属制，它指同一层次的各行政组织或同一行政组织的各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。

优点：由于各机关彼此独立，因此有利于各组织相互牵制，易于发挥下级的主动性和积极性。

缺点：易于政出多门，各自为政，责任不明，扯皮，增加了机构间合作的难度。

当代行政组织一般是完整制，少数是分离制，美国是分离制的典型。

三、行政组织中的冲突及其解决途径所谓行政组织的冲突，是指人们用来描述发生在行政组织内部的成员之间、成员个人与行政组织之间、行政组织中不同群体之间的由于目标不同、对事实的解释存在分歧、在行为期望方面的不一致以及利益方面的不一致等而造成的彼此抵触、争执和攻击的组织行为。

（一）行政组织冲突的类型：1、根据冲突主体的不同可分为：（1）组织中个人之间的冲突；（2）组织中个人与团体之间的冲突；（3）组织中团体之间的冲突；（4）正式组织与非正式组织之间的冲突。

2、根据组织冲突的功能可分为：（1）功能正常的冲突：指那些支持行政组织的目标，并能提高行政组织的工作绩效的冲突。

（2）功能失调的冲突：指那些对于行政组织绩效的实现有阻碍作用的冲突。

（正常或失调不能一概而论，判断标准主要看对某个具体的行政组织的组织绩效的影响。

）（二）解决行政组织冲突的主要方式：1、谈判：不经过第三者介入，双方自信协商沟通解决问题。

2、调处：当事人自愿参与前提下，调处人协调解决双方分歧。

非权力强制。

3、服从权威：服从行政领导的安排或上级行政组织做出的决议。

有强制性，但不能滥用。

四、行政组织的变革趋势行政组织变革，是指行政组织的变化与革新过程。

（主要围绕行政组织结构和权力关系进行。

）（一）行政组织结构的变革趋势：1、横向结构变革趋势：（1）职能部门之间的地位由不平衡走向平衡。

主要指决策、执行、监督、咨询、信息五类部门之间走向平衡。

（2）随着职能的调整，相应的部门有增有减。

2、纵向结构变革趋势：（1）组织结构扁平化的发展趋势，由尖塔形向扁平型变化。

一是基于政治上考虑，层级过多削弱了高层对下级的控制；二是基于管理上考虑，层级过多会导致信息磨损、反应迟缓、降低管理效率。

行政组织结构扁平化：就是通过减少行政管理层次，建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。

（优点：成员积极性提高，信息更畅，成本降低，效率提高；缺点：权力分散、行政控制减弱。

）（2）行政组织团队化的发展趋势。

核心是决策权下放到团队成员手中，团队对日常的大多数操作性问题和顾客服务问题承担全部责任。

（二）行政组织权力分配关系的变革趋势：总的来说是分权的趋势。

1、行政组织内部的分权化趋势：既出现了横向分权的趋势，又出现了纵向分权的趋势。

（1）横向：由单纯直线型权力关系向直线和参谋权力关系并存的状态转变。

（2）纵向：中央向地方放权，上级向下级放权的趋势。

2、行政组织的部分权力向社会组织转移的趋势。

内向外分权。

第三节行政领导行为一、行政领导行为的含义与特点（一）行政领导的含义1、领导：这里是动态意义上的领导，一般来说，所谓领导，就是指领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导，以实现组织目标的行为过程。

2、领导的三个构成要素：（1）领导者：是指具有特定的领导职位、行使领导职权、承担领导职责的个人或群体。

（2）被领导者：是指被领导者所指挥、引导的个人或组织。