绪论5.政治与行政的关系：政治与行政是政府的两种功能。

政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。

“政治是国家意志的表达”，而“行政是国家意志的执行” 。

7.行政管理的要素：（1）主体：A、国家各级行政机关；B、行政机关领导人；C、授权组织；D、一般公务员。

（2）客体：A、各种企事业组织和社会组织；B、一般公民。

（3）方式：依法管理。

行政管理学·绪论二、行政管理学的产生和发展1.阶段划分：2.产生背景：A、现代国家的建立是政治前提；B、以现代市场经济为方向的资本主义的发展是经济和社会前提；C、现代科学技术的发展是科技前提。

D、行政国家：行政权力急剧扩展，大量直接管理和介入国家事务和公共事务，成为一种最活跃和强有力的国家力量的现象。

3.现代西方行政管理的知识基础（1）1887年威尔逊《行政学研究》，首次将“政治”和“行政”分开，是开山之作。

行政管理学·绪论（2）1900年，古德诺的《政治与行政》，阐述了二者的不同意蕴，是重要著作。

（3）其它：1911年，泰罗《科学管理原理》，其倡导的标准化、科学化、专业化管理方式，提供了管理学基础。

责任制、科学管理、量化分析。

1916年，法约尔《工业管理和一般管理》对管理学进行了科学分类：技术、商业、财政、安全、会计、行政管理。

行政管理学·绪论●行政管理活动包括：计划、组织、指挥、协调、控制等5项活动。

深化了管理学的内涵。

●马克斯·韦伯：关于行政组织的官僚科层制理论（bureaucracy)，对行政管理学的发展有重要贡献。

●韦伯的基本观点：a、规则约束，结构严密的组织；b、明确的分工，井然有序的职责体系；c、专业化的管理；d、非人格化，人员选拔、提升公开竞争；e、其它：科层制是人类迄今为此用于管理复杂组织的最合理的形式；f、是实现法理型权威的要求：传统权威、卡里斯马权威、法理型权威。

行政管理学·绪论●梅奥1933年《工业文明的人类问题》：提出“社会人”“团体人”观点。

认为人有社会和心理需求，追求友情、安全感、归宿感和尊重。

生活中存在大量非正式组织。

●西蒙1947年《管理行为》：管理就是决策；理性有限理论；满意原则。

●布坎南《同意的计算》：公共选择理论。

人的自利性。

政治市场理论。

●哈耶克和林德布洛姆：渐进决策理论。

●诺斯：制度变迁理论。

三我国的行政管理：●背景分析●1.西方国家的行政理论在多大程度上适合中国？●2.变动不居的行政环境●问题●1、符合中国实际的行政管理体制及模式的构建问题。

●2、行政机构内部运行机制和关系的磨合问题。

●3、完善我国公务员制度的问题。

●4、政府定位问题：大政府或是小政府？国家本位还是社会本位？序论●3.80年代后西方行政管理学的发展：多学科综合，学派并立。

●（1）里格斯的行政生态学。

探讨各国具体国情（经济、社会、沟通网络、符号系统、政治架构）对行政的影响，公共行政又如何影响社会的变迁和发展。

勾勒了三种行政模式，农业社会的融合型、工业社会的衍射型、过渡社会的棱柱型模式。

●（2）布坎南的公共选择理论。

人是理性的自利主义者，行动目的是获得自身利益的最大化，。

行为规制要靠政治市场看不见的手——选举制度的良性运转。

（相关知识链接可关注曼德维尔《蜜蜂的寓言》、斯密《道德情操论》等。

●（3）诺斯的制度经济学。

两种制度变迁方式：强制性与诱致性制度变迁；分析了集体行动过程中的“搭便车”问题、制度生成过程中的“路径依赖”、提出了产权和国家悖论、探讨了政策失败的原因（一种无效率的制度安排的维持）：统治者有限理性，意识形态刚性，官僚政治、集团利益、社会科学知识的局限性。

●（4）林德布洛姆渐进决策理论。

政策的制定是对以往政策小的修订（思维逻辑类似哈耶克的“自发秩序”，参考《通向奴役之路》、《致命的自负》、《自由秩序原理》等）。

●（5）新公共管理运动。

以市场取代官僚组织，引入私人部门的管理方法，政府功能的市场承包，引入竞争，将公众视为公共行政机构的客户。

●三、中国的行政管理●问题：●1.适合中国国情的宏观的行政管理制度模式尚未形成；●2.结构和运行机制尚需要磨合；●3.文化再造：实现行政法治，非人格化。

剔除各种“家长制”及人身依附关系。

第二章行政权力3.行政权力的特点：公共性、手段性、一元性、强制性、自主性、膨胀性。

4.行政权力与其它政治权力的不同：●（1）同立法权的不同：从性质和作用结果看，立法权是多数人向少数人集中，属于输入；行政权是少数人向多数人扩散，属输出；从权力功能看，立法权是制定法律和政策，是宏观的，行政权是执行法律和政策，是微观的；从价值看，立法权追求民主，行政权追求效率；从行使状况看，立法权是偶然，间歇性的，行政权是普遍，经常性的。

●（2）同司法权的不同：权力运行的方向不同，行政权力是至上而下，而司法权力具有某种平行性；独立性不同，行政权力上下级之间有指挥和控制关系，而司法权力的各级主体则独立行使审判权；作用和功能不同，一个积极，一个消极，一个主动，一个被动；价值原则不同，一个追求公正，一个追求效率。

●（3）同政党权力的不同：目的不同，一个实现国家意志（普遍主义的价值取向），一个代表部分人利益（特殊主义的价值取向）；合法性程度不同，行政权力有自然的合法性，政党权力作为一种集团性权力，没有必然的合法性；权力客体不同，一个是社会，一个是党内；权力手段不同，一个靠暴力威慑，一个靠意识形态符号和纪律。

●行政权力的行使关键：实现由权力向权威的转变（从外在强制到内在认可）。

●4.推进行政权力的实现：考虑权力行使的幅度和范围；增加权力强度；注意目的与手段的合理性和正当性；行政客体的潜在能力；行政环境的影响。

●4.行政监控存在的问题：专业知识和信息的不对称；监控者内在动力不足；对监控权的滥用；监控成本太大；组织结构与功能分割。

第三章行政职能一、行政职能2.特征：政治性和社会性；动态性和相对稳定性；多样性和整体性。

3.行政职能的发展：（1）传统社会，行政职能比较单一。

在东方，主要任务是举办和维护社会公共工程。

基层社会结构权力分散。

具有功能单一化、结构专业化、权力集中化的特点（2）现代社会行政职能日趋复杂，有“行政国家”之说，说明行政职能对社会的全面渗透。

形式有立法创议权、委托立法权、自由裁量权、行政立法和行政司法权等。

二、行政职能的分类及内容●经济外部性：指某个经济实体的行为使他人收益或受损（正外部效应与负外部效应），都不会因之得到补偿或付出代价，前者是共享物品或公利，后者是公害。

●公共产品，指那些能够同时供众人共享的产品和服务，供给的成本及享用效果并不随享用它的人数及规模的变化而变化。

（3）上述职能可以分为六个方面：●维持职能：通过制定国家典章法令，确立和巩固国家政治意识形态、国家基本社会政治制度、国家主要价值规范、法统。

●保卫职能：通过国防、外交等手段，保卫国家主权及民族独立，保卫公民生命、财产和政治权利，维护社会秩序。

●扶助职能：扶助公民、公民团体、工商组织均衡发展（确定价值取向，加上产业政策、关贸政策、税收政策、信贷政策等），扶助弱者生存（政府保障及救济）。

●管制职能：即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。

●服务职能：通过兴办各类公共事业，造福国民。

●发展职能：政府通过有效的公共政策引导，推进社会进步。

如科技创新、综合国力增加、国民生活质量提高等。

行政职能变迁的全球趋势（1）社会服务职能地位不断上升；（2）行政职能日益社会化；（3）地方政府作用日大；（4）行政管制日益法制化。

三、行政职能变迁● 3.我国情况：●(1)我国行政职能体系的弊端：权力高度集中，职能复杂，管得过多过死；政企不分，政社不分，抑制企业及社会的自主性及活力；行政开支过多，财政负担沉重；行政腐败。

●（2）我国行政职能转变任务:A.重心转移（政治向经济，管理向服务）；B.行政职能方式转变（从行政手段向经济、法律手段转变，由微观管理、直接管理向宏观管理、间接管理转变，由重计划、排斥市场向计划与市场的有机结合转变。

）三、行政职能变迁● C.当前关键是理顺行政职能关系：中央与地方、上级与下级、政企关系；政府与市场关系（政府宏观调控，弥补市场调节的不足）；理顺国家和社会关系（发展社会，培育社会中介组织及自治能力）；理顺内部职能部门关系（职能不清、多头领导、人浮于事、政出多门）。

实现全能政府向有限政府转变；实行服务行政；推行政务公开，进行行政审批制度改革。

（参照书上内容）四、行政职能的限度●（二）政府失灵：（1）政府对社会的经济管理缺乏明确的利益主体、责任主体，导致政府效率低下；（2）政府维护社会公平的职能因为不存在绝对的公平而难以履行，且常以牺牲效率为代价；（3）政府由具体官员组成，他们作为自然人并不因为承担公共责任而具有任何道德优势，他们不比常人坏，也不比常人好，他们也会犯错误；四、行政职能的限度●（三）市场失灵主要问题：1.个人的价值观和自由与社会公理及原则存在矛盾；2.完全竞争假设的不可能满足，损害社会效率；3.一般竞争均衡不适应某些领域；4.帕累托最优的不可能实现；5.信息存在不完备性和不相关性；6.不完全均衡存在导致资源不能得到充分利用；7.外部效应导致市场在配置资源时产生偏离；8.市场不会自动供给公共产品。

第四章行政组织要素：人、财、物、法律制度、结构、功能、机制、目标、运行、价值。

这些要素可以分为：人的要素；精神要素；物质要素；制度要素。

3、行政组织的种类：按管辖范围可以分为中央行政组织和地方行政组织；按照是否有规范化的结构可以分为正式行政组织和非正式行政组织。

按照工作性质和内容可以分为：（1）首脑机关；（2）职能机关；（3）辅助机关；（4）咨询机关；（5）派出机关。

行政组织目标制定的原则：目标要明确；目标要统一；目标要适度；目标要有一定的层次性。

3、目标管理：一种以行为科学—人际关系学说为基础，以人为中心的管理思想和管理方法，同任务管理相对应。

强调激发个人内在的工作潜力、积极性、自觉性和创造性。

方式：（1）实行目标责任制，激发个人的目标和责任意识，以内部控制取代外部控制；（2）强调目标制定和执行中的个人参与，通过协商、合作，将组织目标置换为个人目标。

目标管理目标管理同任务管理对应，二者的比较：任务管理：体力→不思考→不需要创造性→别人规定一切→行动→不负责任→没有主动性。

体力加能力→思考→需要创造性→自己制定目标→情报加行动→负责任→确立主动性。

三、组织结构2、行政组织结构关系的制度化称为行政组织体制。

从行政决策责任人的多少可以分为首长制和委员会制；从行政组织上下级职权大小可分为集权制和分权制；根据行政组织内部功能和性质可分分级制和分职制。

四、组织气候1、一个生态行政学名词。