重庆市土地利用总体规划（2006～2020年）（送审稿）重庆市人民政府二〇〇九年四月目录前言 (1)第一章土地利用的现状与形势 (2)第一节土地利用现状 (2)第二节上轮规划实施情况 (4)第三节面临的形势 (7)第二章土地利用与规划目标 (10)第三章土地利用结构调整 (14)第一节基本稳定农用地 (14)第二节保障必要的建设用地 (15)第三节适度开发未利用地 (16)第四章土地利用区域调控 (17)第一节土地利用综合分区 (17)第二节土地利用功能分区 (21)第五章土地利用管理的重点任务 (23)第一节保护和合理利用农用地 (23)第二节优化利用建设用地 (26)第三节改善土地生态环境 (28)第四节协调区域土地利用 (31)第六章中心城区规划 (32)第七章重大工程安排 (33)第一节耕地和基本农田保护重大工程 (33)第二节重大基础设施项目 (34)第三节重大生态环境建设项目 (36)第八章规划实施的保障措施 (37)第一节强化规划对土地利用的整体控制 (37)第二节完善实施管理制度 (38)第三节建立规划实施的经济调节机制 (39)第四节提高规划实施的基础保障能力 (41)第五节构建规划实施的社会参与和监督机制 (42)附表 (44)前言重庆市自直辖以来，经济社会发展取得重大成就，已经站在新的历史起点上。

为完成把重庆建设成为西部地区的重要增长极，长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会新的历史发展重任，进一步增强保障长江流域生态环境安全的能力，增强重庆市作为全国区域协调发展的战略支点作用，增强重庆市服务于云、贵、川、服务于长江上游、服务于西南地区的功能，建设“森林重庆”、“畅通重庆”、“平安重庆”、“健康重庆”、“宜居重庆”和“两江新区”，加强土地利用宏观调控，统筹安排各类、各区域用地，促进土地资源可持续利用，按照深入实践科学发展观和全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策要求，根据《中华人民共和国土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，对《重庆市土地利用总体规划（1997-2010年）》进行修编，制定《重庆市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

本《规划》经国务院批准后，即作为重庆市土地利用与管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。

本《规划》规划范围为全市行政管辖范围。

包括40个区县（自治县），幅员面积8.23①万平方公里；其中，中心城区面积1064平方公里。

规划基期年为2005年，规划期限为2006～2020年。

①根据土地利用变更调查数据，全市土地总面积为822.69万公顷（12340万亩）。

第一章土地利用的现状与形势第一节土地利用现状第一条土地利用基本情况2005年全市土地总面积822.69万公顷（12340万亩），其利用现状为：农用地694.50万公顷（10418万亩），占土地总面积84.42%。

其中耕地226.27万公顷（3394万亩），园地23.53万公顷（353万亩），林地327.31万公顷（4910万亩），牧草地23.79万公顷（358万亩），其他农用地93.60万公顷（1403万亩），分别占土地总面积的27.50%、2.86%、39.79%、2.89%和11.38%。

建设用地56.91万公顷（854万亩），占土地总面积6.91%。

其中城乡建设用地46.48万公顷（697万亩），交通水利建设用地9.73万公顷（146万亩）和其他建设用地0.70万公顷（11万亩），分别占土地总面积的5.65%、1.18%和0.08%。

未利用地71.28万公顷（1069万亩），占土地总面积8.67%。

其中荒草地29.76万公顷（446万亩），公益性水域16.69万公顷（251万亩），其他自然保留地24.83万公顷（372万亩），分别占土地总面积的3.62%、2.03%和3.02%。

第二条土地利用特点——大城市，大农村。

重庆市是我国中西部地区唯一的直辖市，也是全国四大直辖市中幅员面积最大，直辖时间最短的大城市，城市化水平尚不高，城市实体正在发育成长之中。

而且全市农业用地比重大，2005年全市农用地占土地总面积的84.42%，农村建设用地占城乡建设用地的77.62%，充分体现了大城市、大农村的土地利用特点。

——大库区，大山区。

三峡工程是世界上最大的水利枢纽工程，共淹没重庆市土地8.63万公顷（129万亩），其中耕地1.56万公顷（23万亩），波及全市22个区县，占全市区县总数的55.00%。

同时，全市山地占75.8%，丘陵占15.2%，地形起伏、地貌各样，致使农用地中林地比重大，田坎比例高；耕地零散，坡地多；旱地多，水田少；建设用地可利用率低，基础设施投资成本高，充分体现了大库区、大山区的特点。

——各类用地分布各异，土地利用水平地区差异大。

2005年，全市城镇工矿用地的75%、耕地的50%主要分布在中西部地区，而林地的78%主要分布在渝东南、渝东北地区，土地分布地区差异明显。

同时，中西部地区单位城镇建设用地二三产业增加值分别为渝东南、渝东北地区平均水平的1.5倍和1.3倍，耕地亩产量分别为1.4倍和1.03倍，土地利用水平地区差异大。

——土地人口承载力高，人地矛盾突出。

2005年重庆人口密度每平方公里340人，是全国平均人口密度的2.6倍；人均耕地面积1.07亩，仅占全国平均水平的76%；土地利用率91.34%，土地垦殖率27.50%，均高于全国平均水平。

第三条土地利用中存在的主要问题——耕地减少快，后备资源缺乏。

1997-2005年间，全市耕地因生态退耕、建设占用等减少28.26万公顷（424万亩），年均减少3.14万公顷（47万亩），耕地减少速度快。

2005年，全市可开发的耕地后备资源仅5.00万公顷（75万亩）左右，而且分布零散、自然条件差，开发难度较大。

——城乡建设用地统筹不够。

2005年，全市城乡建设用地46.48万公顷（697万亩），其中，城镇工矿用地10.40万公顷（156万亩），仅占城乡建设用地的22%,人均城镇工矿用地82平方米，相当于全国平均水平的63%，仅占农村人均居民点用地的54%，农村建设用地闲置、浪费与部分城市用地短缺并存，城乡土地利用统筹不够。

同时，受自然条件的制约，全市小城镇数量多、规模小，2005年全市城镇密度为75.97座/万平方公里，约为全国平均水平②的4倍，而平均每座城镇的建设用地规模不到2平方公里（0.3万亩），经济腹地太小，“大城市带大农村”动力不足。

——交通、水利等基础设施依然是发展的“瓶颈”。

2005年全市交通水利基础设施用地9.73万公顷（146万亩），占全市幅员面积的1.18%，全市还有40%的区县没有通高速公路，2200多个村不通公路；另外，由于水利设施缺乏，全市望天田所占比重较大，占全市耕地的16.86%。

交通、水利设施的落后，制约了全市经济社会的的均衡发展。

——土地生态环境脆弱，渝东南、渝东北地区最为突出。

2005年全市水土流失面积达400万公顷（6000万亩），占幅员面积49%，其中渝东南、渝东北地区水土流失面积295万公顷（4425万亩），占全市水土流失面积74%；全市石漠化总面积92.57万公顷（1389万亩），占幅员面积11%，其中，渝东北、渝东南地区石漠化面积83.26万公顷（1249万亩），占全市石漠化面积的90%。

第二节上轮规划实施情况自《重庆市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，②2005年全国平均水平20座/万平方公里通过贯彻实施国家加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显化，促进了全市经济较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。

但同时，全市人多地少，人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题。

第四条实施成效1997-2005年，通过规划的实施，主要取得了以下成效：——妥善处理了保障发展和保护资源的关系，耕地特别是基本农田得到严格保护。

规划实施期间，全市建设占用耕地4.07万公顷（61万亩）③，年均建设占用耕地0.45万公顷（7万亩），低于1991-1996年的平均水平，在城镇化进程和基础设施建设快速推进同时，耕地减少势头得到有效遏止。

2005年末，全市基本农田保持在196.51万公顷（2948万亩），达到规划目标204.53万公顷（3068万亩）的96.08%，基本实现了基本农田保护目标。

全市粮食产量基本稳定在1100万吨，实现了粮食基本自给的目标。

——促进了经济社会持续稳定发展。

规划实施以来，在国家严格控制新增建设用地规模的前提下，统筹兼顾，保障重点，为国民经济与社会发展提供建设用地9.34万公顷（140万亩），年均提供建设用地1.04万公顷（16万亩），有效的保障了全市国民经济和社会发展的用地需求。

——土地节约和集约利用水平显著提高。

2005年与1996年相比，每公顷耕地的农业产值从1.06万元增加到1.58万元，增长了49%；每公顷建设用地二三产业增加值从18.67万元增加到45.81万元，增长了145%，亿元固定资产投资新增占地由32.9公顷（494万亩）降③不含三峡淹没耕地0.43万公顷。

至5.33公顷（80万亩），降低了84%，土地节约和集约利用水平有较大提高。

——实现生态环境质量总体稳定和部分地区的改善。

通过加强国土综合整治和土地生态建设，有效地改善了农业生产条件，提高了耕地质量，促进了生态环境的保护和改善。

1997-2005年全市土地开发整理新增耕地3.40万公顷（51万亩），累计退耕还林22.13万公顷（332万亩）④，森林覆盖率增长到30%，自然保护区占土地幅员面积比例突破10%。

——切实加强了土地利用规划管理，提高了土地利用管理能力。

建立了土地利用年度计划、建设项目用地预审、土地利用规划审查等管理制度，土地利用规划法制建设取得重要进展，各级政府和广大群众依法按规划用地的意识得到增强，为进一步加强土地利用管理奠定了良好基础。

第五条存在的问题从规划实施情况来看，主要存在以下问题：——社会对规划的地位和作用认识不足，规划引导项目用地的机制尚未确立。

由于新《土地管理法》实施的时间还不长，社会对规划的重要性认识还不足，在传统的用地管地意识驱动下，规划跟着项目走的现象时有发生，导致规划频繁的调整、修改，影响了土地利用规划的严肃性和权威性。

——土地利用总体规划与相关规划关系尚未完全理顺，“让路”的现象广泛存在。

土地利用总体规划的编制和实施涉及城市规划、交④土地利用变更调查口径通、水利、环境、农业、林业、园林等众多部门之间的协调，在现行土地管理体制下，规划间的协调机制尚未建立，相关规划之间的冲突时有发生。