中国环境影响评价进展作者：张金兰于智忠来源：《北方环境》2011年第06期摘要：公众参与环境影响评价制度正是基于传统环境程序法对环境问题复杂性和风险性的应对不足而兴起的。

我国2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》虽然对公众参与的规定较之此前有了实质性的进展，但在公众参与环境影响评价的制度建设方面尚存在着立法及具体操作层面上的诸多缺陷。

这些将大大弱化了公众参与环境影响评价的实效，也制约着环境影响评价制度中公众参与机制的形成。

据此，研究我国环境评价中公众参与的程度，能够直接的反应我国环境影响评价的发展程度。

关键词：公众参与；环境影响评价中图分类号：X820.3文献标识码：A文章编号：1007-0370 （2011） 06-0090-02Advances of Chinese Environmental Impact AssessmentZhang Jinlan1 , Yu Zhizhong2（1.Dong Sheng of Erdos city Environmental Monitoring Station, Dong Sheng 017000;2.Erdos city District Environmental monitoring detachment，Dong Sheng 017000）Abstract：Public participation and environmental impact assessment system is based on traditional environmental procedural complexity of environmental issues and risks of inadequate response to the rise. In 2002, China promulgated the "Republic of China on Environmental Impact Assessment Law" . The provisions on public participation has been substantial progress than previously, but the system of the public participation and environmental impact assessment remains many defects in the legislative building and the specific operational level. These will greatly weaken the effectiveness of the public participation and environmental impact assessment, but also restricts the formation of public the environmental impact assessment system and participation mechanisms. Accordingly, the study of the extent of Chinese environmental assessment and public participation,will directly response to the degree of environmental impact assessment development.Key words：public participation； system of environmental impact assessment1 我国环境影响评价制度中的公众参与问题我国2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》中所设计的公众参与机制，是中国推进环境决策民主化的重大步骤，其意义已远远超过了环境保护的本身。

但根据目前的制度安排，环境影响评价制度中的公众参与机制还存在着诸多的缺陷。

要认识我国环境影响评价制度中的公众参与问题，首先应对其现状、理论基础及价值功能进行全面考察。

1.1 我国环境影响评价制度中公众参与的现状1.1.1 我国环境影响评价制度中公众参与的现实我国是在1991年实施亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目中首次提出公众参与的论题。

此后，我国环境影响评价中的公众参与问题备受关注。

1993年6月21日，原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次规定了公众参与环境影响评价制度的内容。

通知要求，“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，《环境影响报告书》中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。

并规定了两种公众参与的方式:第一种是，建设单位和环保部门直接听取贷款项目所在地（区、县）人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议;第二种是，项目所在地（区、县）人大、政协或群众团体征询受影响地区公众的意见。

”该《通知》虽然对公众参与环境影响评价作了较为明确的规定，但它还仅仅只是针对国际金融组织贷款项目而设立的。

我国于1996年8月3日通过的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中强调:“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。

”这项规定明确了我国公众参与环境保护的政策。

我国2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了比较详细的法律规定。

该法第5条、11条、21条，对明确了公众参与的重要性。

由此可见，我国《环境影响评价法》较之过去施行的环境影响评价制度在公众参与条款的规定上已经有了很大的进展，但是，该法在有关公众参与环境影响评价的程序、救济措施等方面还仍处于空白状态。

1.1.2 我国环境影响评价制度中公众参与的主要缺陷我国2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与的规定虽然有了实质性的进步，但是与国际上的其他先进国家相比，我国在公众参与环境影响评价制度建设上还存在着许多缺陷。

主要表现在:a、现行立法过于原则和抽象，缺乏可操作性目前，我国法律尚未对公众参与环境影响评价制度做出系统、明确、具体的规定，只是零星地在各种法律法规中有相应地规定。

在《宪法》、《环境保护法》中只为公众参与提出了原则性的法律依据;在《水污染防治法》、《环境污染噪声法》和《建设项目环境保护管理条例》中关于公众参与环境影响评价的规定则过于原则、笼统，不具有可操作性，对其法律效力也无明确规定;新颁布的《环境影响评价法》虽然在其第5、11和21条原则性地规定了国家鼓励公众参与的条款，但在实际的操作过程中对于诸如公众如何参与、论我国环境影响评价制度中的公众参与哪些阶段参与，以及如何保障公众参与等法律实践中的问题，有待于明确规范的内容。

另外，对公众参与环境影响评价的权利、途径、程序等内容缺乏具体规定。

b、公众参与的时段“滞后”《环境影响评价法》规定公众参与环境影响评价的“最早阶段”，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案的规定。

这也是《环境影响评价法》唯一涉及公众参与环境影响评价程序的具体规定。

借鉴国外的相关经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与、听取公众的意见。

如果在报批前才参与，那么对于几乎定稿的报告书来讲，即使听取了公众意见，事实上也很难再根据公众意见或评论对报告书进行修改。

c、未将公众参与环评的方式制度化，信息交流双向反馈性差《环境影响评价法》第11、21条规定，规划部门或者建设单位应当在该规划或者报批的建设项目环境影响报告书报批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而“采取其他形式”，因为这种做法并没有违反法律规定的要求。

其结果，很可能造成单纯的公布信息，只是单方面的信息披露，公众只能被动的接受信息而无法有效地与单位沟通，在效果上远差于听证会等双向互馈交流的形式。

另外，《环境影响评价法》虽然规定了举行听证会等形式，但是都没有就听证会举行过程的法定程序予以具体说明，使得现实无法操作。

d、未规定听取公众意见的具体程序在环境影响评价书的预审阶段或审批环境影响评价书草案的阶段，最重要的是如何充分听取和反映居民的意见（包括部门的意见）。

这是能否充实的编制报告书的关键因素。

我国《环境影响评价法》第11条和21条规定，环境影响评价书的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明。

这种方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为。

致使公众意见被形式化处理，国家环境保护总局、环境法研究所主办:《环境资源法研究资料》，2000年第6期，第45页福州大学硕士学位论文造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。

e、环境影响评价中的公众参与意识较弱虽然目前我国政府对环境保护工作高度重视，群众的环境保护意识已经有了显著提高，但是公众的参与意识、尤其是环境参与意识还是较弱的。

根据1998年7月国家环保总局和教育部的联合项目“全国公众环境意识调查”的结果显示，公众对于13个题目的回答中，总体平均分、农村平均分、城市居民平均分分别为21.6分、18.5分和34.6分。

由于问卷调查对于环境认知有较准确的测量，因此可以确切地说我国公众总体上缺乏环境知识。

并且，公众的参与水平较低，有近三分之一的人处于完全不参与状态，而在有参与行为的人中，大多数也只能做到参加有关环境保护的公益劳动或活动，且仅对自己的行为进行约束或动员，更谈不上诸如为解决日常环境污染问题进行投诉、上访，参与环境影响评价以及环境决策等具有更高政治含量的环境保护参与行为。

f、公众参与环境影响评价的救济措施不完善我国《环境影响评价法》没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考虑公众意见应当承担何种法律责任等条款，这些使公众参与环境影响评价没有司法救济制度作保障。

在法制社会，诉讼是人们保护自己的权利的基本形式和最后保障，凡是缺乏司法救济的场合便无权利可言。

我国现有的公众参与环境影响评价制度不具备可诉性，公众参与国家事务的资格没有司法救济制度作保障。