２０１２ 年第 １ 期中旬刊 （总第 ４６பைடு நூலகம் 期）
时代金融
Ｔｉｍｅｓ Ｆｉｎａｎｃｅ
ＮＯ． ０１，２０１２ （ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｔｙＮＯ． ４６８）
民间借贷之风盛行下的放贷人立法思考
陈丽
（人民银行贵阳中心支行，贵州 贵阳 ５５０００１）
【摘要】针对高利贷之风屡禁不止的现象，笔者从民间借贷阳光化、法制化的角度，提出了对放贷人立法的建议，并从立法的价值取向、 调整对象、监管主体、利率限制、准入与退出，消费者保护等角度展开了讨论。
机制的作用，而将行政干预放在市场难以发挥作用的领域。例如：一 味地考虑对普惠金融的补贴，还不如考虑如何形成能够盈利的市场 机制吸引民间资本积极参与。
二、放贷人立法调整对象的明确 （一）不同法律部门调整对象的区分 笔者认为，在法制社会，一切行为应当受到制度的约束，借贷行 为也不例外。其中的差异只是调整的法律部门不同：第一类是个人、 企业或其他组织偶尔以自有资金进行的非商业性借贷行为，由普通 法即民法调整。第二类是需要获得监管部门的许可，专门或兼营融 资业务以及融资中介，由金融监管立法调整。第三类则是刑法所要 惩戒的具有严重危害性的行为， 例如非法收贷。因组织类型和业务 特点的不同，第二类行为可能受到不同监管部门、不同监管立法的 约束。放贷人立法所要调整的，就是第二类中的职业放贷人。 （二）我国放贷人立法的调整对象 比较新加坡、马来西亚和南非等国的放贷人立法和香港地区的 放贷人条例，都将以下内容作为判断是否是放贷人（Ｍｏｎ ｅｙ ｌｅｎ ｄ ｅｒ ｓ） 的标准：一是要以追求利息收入或其他更多的偿付资金为目的出借 资金；二是非偶然、一次性的行为，具有稳固的业务量，而不论是否 兼营其它业务，是否为个人。一些国家将银行、保险、典当行以及放 贷人之间的借贷行为排斥于放贷人法令之外。南非立法则要求放贷 人的关系人如亲属、合秋人、投资人等要受到放贷人法令的约束。 我国立法在确定放贷人立法调整对象时应注意以下几个方面： 一是对银行业金融机构的信贷管理应交给专门的银行法来处理，不 必放入放贷人立法的调整范围。二是放贷人应以追求利息或利润回 报为目的专营或兼营贷款业务。互助金融组织应由其专门的制度进 行规范。三是个人也可以通过工商注册并获得贷款业务许可后成为 放贷人。在很多高利贷案件中，出借款项的有很多是以投资为目的的 个人。这些人虽然并不一定经常性地从事借贷业务，但投资的目的是 很明确的。借款人不能偿还到期债务后，产生的影响也是巨大的。单 单是以非法集资从借款方来禁止是不足以阻挡高额利润的诱惑的。 另外，个人将资金出借给小额贷款公司、担保公司的情形也非常多， 小额贷款公司、担保公司成为一些个人放贷的平台。因此，有必要将 个人经营性放贷纳入监管。四是要认可放贷人组织形式的多样化。为 了鼓励民间资本创造性地参与普惠金融，并为立法留下更大的适用 空间，不应拘泥于放贷人的组织形式。五是放开企业间借贷。但要设 置一定规模限制，超过该限制的，应要求获得从事贷款业务许可，成 为职业放贷人。规模限制以下的受民法调整。例如：美国纽约州就要 求发放 ５ 万美元以下且利率超过 １６％的商业贷款时要求有牌照。 虽然，有学者提出将非银行的放贷组织称为非金融机构贷款 人，笔者认为这种称谓容易产生视听混淆。既然贷款业务是一种金 融业务，那么无论是专营还是兼营金融业务的机构都应当是金融机 构。无论是民间金融还是官办金融归根结底都是金融市场的一部 分，金融监管机构才有权进行监管。 三、放贷人监管主体的选取及相互关系 由于人民银行拥有“制定和执行货币政策，防范和化解金融风险， 维护金融稳定”的法定职责任，因此，人民银行对放贷人在调查统计、反
【关键词】民间借贷 放贷人 立法 监管 利率
又一轮民间借贷的风潮正在席卷全国，参与者之众、覆盖面之 广、影响之深，可谓登峰造极。一些地方高利贷崩盘的事件也不断见 诸报端。虽然，法律对利率在银行同期存款利率四倍以下的民间借 贷活动是认可的，但一直以来“高利贷”、“非法集资”、“黑社会”等词 总是与民间借贷形影相随，使其一并成为监管部门打击和整治的对 象。然而，“剪不断，理还乱”的现实使金融监管当局不得不反思其存 在必定有着现实的需求及合理性，既然如此，何不将其纳入到制度 约束的范畴，对其进行正常的监督和管理，为资金供求双方提供更 加安全、有序的环境。而这一变革迫切需要在金融立法上得以体现 和落实。笔者认为，如果能够以国务院名义出台一部《放贷人条例》， 使职业放贷人借此取得合法地位，并被纳入金融监管的范畴。这将 成为对我国民间借贷发展的重要立法突破。为了实现这一目标，笔 者对《放贷人条例》提出如下建议：
一、关于放贷人立法的价值取向 虽然，民间借贷本身并没有受到法律明确的禁止，但以安全为价值 导向的金融立法一直未对其积极肯定，使其不能真正发挥应有的正面 效应。反而使得不到法制阳光普照的民间借贷躲在阴暗的角落里畸形 发展。为了使其回归到正常轨道中健康成长，有必要从借贷业务的风险 特点，以及民间资本特性的角度，对放贷人立法的价值取向进行确定。 （一）自由 自由是金融创新和金融发展的重要推动力，是市场主体可以在 法定范围内，按照自己的意愿从事金融活动的基本权利。然而，这一 理念在强调秩序和安全的要求下容易被忽视。自由权利的剥夺意味 着市场竞争不足，导致金融资源的匮乏，最终使金融市场上的弱势 群体更加难以获得正规金融服务，从而为地下金融的滋生提供土 壤。因此，自由作为一种基本价值应当在放贷人立法中得以体现，使 民间资本拥有在融资市场上进入、退出、让渡、收益、处分的自由。 （二）安全 金融风险的危害使安全成为金融立法必然追求的目标和价值，世 界各国金融立法无不体现这一理念。对民间借贷的认可并不意味着放 松监管，而是要针对借贷业务的风险特点以及民间资本的特性，制定出 符合其风险特点的安全标准。同时，不应当为了追求安全目标而简单地 制定与银行类金融机构一致的监管要求，使之重回地下逃避监管。 （三）公平 融资市场上的各方参与主体，无论是供给者、需求者还是金融 中介都应当享有平等权利。放贷人在合法范围内从事经营活动不得 受到歧视。如果银行业金融机构总是能在政府的特别保护下，获得 垄断的市场利益或特殊的市场机会，那么，放贷人就会失去发展壮 大的空间，最终使正规融资市场丧失对民间资本的吸引力。另外，弱 势群体有获得信贷支持的渠道和机会。弱势群体是最难但也最需要 获得信贷支持的对象，如何鼓励民间借贷组织参与普惠金融是放贷 人立法所需要考虑的。 （四）效率 效率是市场经济的最高价值，也是金融立法应当确认和保护的 价值观。对民间借贷合法身份的认可本身是有利于提高金融市场的 效率的。同时，为了在监管过程中体现效率价值，应当首先尊重市场