【公共经济】浅析美国大萧条前后的政府政策胡 岠摘 要:美国1929年-1933年大萧条前后的政策运用能够为我国目前的政策制订带来一定启示。
1929年之前,未实行反周期政策为大萧条埋下了伏笔,大萧条期间美国的加息、加税、贸易保护政策等使得经济恢复时间被人为延长。
1933年以后货币政策的宽松和财政政策的加强使得美国转向福利型社会,实现了经济的成功转型和再起飞,这一阶段的财政政策既包括应急性政策,也包括意在长期调整转型的政策。
对目前中国政策制订的借鉴意义在于:政策应尽量遵从反周期的原理;政策的出台一定要及时,并做到对症下药,同时注意财政政策和货币政策的协同作用;危机来临时应始终坚持对外开放和自由贸易;财政政策应兼顾短期的应急作用和长期的调整转型作用。
关键词:财政政策 货币政策 贸易保护 产业升级2008年,由美国次贷危机恶化引发的金融危机和经济危机开始席卷全球,不论是作为老牌发达国家的美国、日本,还是代表新兴势力的金砖四国BRIC(中国、巴西、俄罗斯、印度),其国内经济都先后受到不同程度的冲击。
但对于不同类型的经济体,问题还需进一步加以区分。
发达国家问题主要在于:危机起源于这些国家,衍生品市场过于庞大而缺乏管制,虚拟经济严重脱离实习经济基本面,导致泡沫破裂后流动性紧缩,信贷和消费大幅缩水,经济在失去原有动力的情况下,亦无法找到新的动力,国内存在大量失业问题。
代表国家为美国、英国。
资源密集型发展中国家的主要问题在于:欧美经济大幅滑坡,资本市场泡沫破裂,随之而来的是国际大宗商品市场的大熊市,资源国的国民收入大幅缩水,而国内经济本身尚缺乏足够活力,证券市场的暴跌又使得普通民众可支配收入减少,外资的出逃使外汇储备捉襟见肘。
代表国家为俄罗斯。
劳动密集型发展中国家的问题主要在于:过去数十年发生的产业转移造成的畸形发展模式使得这类国家对资源的依赖较为严重,核心产业的产品更多仍停留在高能耗、低附加值阶段,同时大量依赖海外订单,高增长并非真正建立在国内需求上。
在发达国家经济陷入困境时,海外订单大幅减少,国内经济面临转型,但扩大内需及转型又需解决诸多困难。
代表国家为中国、印度。
应对全球性的经济萧条,各国政府分别采取了不同的政策加以应对,由于各国国情不同,面对的问题也不同,因此在这些政策之间进行比较并不合适宜。
作为发展中国家的中国,在应对危机时的一大优势是可以以史为鉴,总结发达国家在其发展历程中遇到经济萧条所之前与之后所采取的政策,以帮助我们今天的决策。
从这一点出发,本文选取了美国1929-1933年大萧条前后所采取的政府政策加以研究,试图找出对今天中国政策制订的可借鉴之处。
一、美国1929-1933年发生经济危机的政策原因第一次世界大战结束后,美国成为债权国,而国内政局稳定,工业生产发展迅速。
另一方面,英国于1925年恢复到战前的金本位,英镑兑美元由之前的1兑3.4升值至1兑4.866,导致美国出口能力大幅提升。
上述两个因素导致资金大量流入美国,美国积累了丰富的黄金储备,同时经济高速发展,史称“柯立芝繁荣”。
大量资金流入后需要寻找投资渠道,自然便会选择流入证券市场。
由于当时的金融市场缺乏有效地监管,市场疯狂的投机行为催生了巨大的泡沫,而内幕交易等行为也屡禁不止。
由于当时的投资银行与商业银行尚处于混业经营阶段,摩根大通等金融巨头利用其资源、人脉上的便利,在股市中攫取了巨额的利益。
但巨大的泡沫终究有破灭的一天,1929年开始的股灾中,道琼斯工业平均值数从高点一路下滑,在大萧条中的最大跌幅达到其高点的87%。
普遍认为,股市的崩盘是随之而来的经济危机的导火索。
然而,由于当时金融体系的影响力远不如今、以及美国人利用循环及非循环信贷过度消费的模式尚未形成,因此证券市场脱离经济基本面,并最终发生泡沫破裂,亦不能完全解释美国为何在1929年-1933年经历了其在20世纪最严重、持续时间最长的一次经济危机,危机的后续影响甚至一直延续到第二次世界大战。
危机前未能及时有效地采取反周期财政政策和货币政策,危机发生后政策出台不及时、甚至出现方向性错误,是导致大萧条发生及出现如此严重、长时间衰退的重要原因。
这一点包含如下几个方面:(一)第一次世界大战后的发展时期未能解决社会贫富差距问题。
1920-1929年期间美国连续出台有利于富人的减税政策,使得美国国内财富集中度骤升。
边际消费倾向高的中低收入者消费能力不足,而富裕阶层的财富很大部分不会用于消费。
因此,所谓的“柯立芝繁荣”,归根到底更多地是少部分美国富人的繁荣,普通民众并未享受到生活水平的大幅提高。
客观上这也导致了富人的财富大量流入证券市场,催生资本泡沫。
表1 1810-1929年美国最富有的1%的家庭持有的社会财富比重时间比例(%)181021.0186024.0187027.0190026.0192231.6192936.3193328.3193930.6 资料来源:Datastream,Thompson Reuters而1929年股灾发生之后,胡佛政府仍未意识到这一问题的严重性,在1930年却采取大范围加税的政策,使得贫富悬殊进一步扩大。
由于当时的美国类似今天的中国,缺乏完善的社会保障体系和救济制度,普通民众的消费更加受到抑制。
(二)过晚放弃金本位制度,错失了恢复的最佳时机。
美国对金本位的坚守,从两个方面使得萧条进一步加剧:首先,金本位制度的存在造成其无法像今天的一样通过数量化手段进行货币扩张,国民实际收入出现下滑,需求随之减弱,导致持续且较为严重的通货紧缩,一旦人们对通货紧缩的预期形成,又会进一步造成需求的萎缩,带来恶性循环;其次是金本位下的政府,为保持其黄金储备,防止黄金流出,又不得不提高利率。
在经济下行的背景下提高利率,无疑是一种顺周期政策,对经济的恶化和通货紧缩起到了加剧的作用。
总的来看,这种货币与黄金挂钩带来的约束,只要金本位存在就不可能消失。
从历史上看,凡是放弃金本位较早的国家,经济恢复得也较早。
伯南克在《Essays On The Great Depression》中分析了数十个国家在放弃金本位之前和之后经济的表现,可以明显地看到一战后便没有回到金本位的西班牙在大萧条中受到的冲击较小,经济恢复很快,而英国在1931年9月放弃金本位后也早于美国走出通胀泥潭。
美国则直至1933年3月才放弃金本位,仅早于意大利。
因此,金本位制度亦是当时美国经历较长时间萧条的重要原因。
(三)大萧条时期贸易保护主义抬头,《Smoot-Hawley关税法案》人为延长了全球经济复苏的时间。
1930年,美国国会通过这个法案把对进口货物的关税提高了60%,其他国家对此纷纷采取报复性措施,也提高了关税。
出台该项法规的用意是保护美国本国工业,以减少失业问题,但由于出口导向型经济体受到严重打击,加上报复性的针对美国的关税政策,美国产品的海外需求也迅速减少,最终导致本国的失业问题更为严重。
美国失业率最高曾经达到25%,而当时世界上其他主要国家的失业率也基本都在两位数以上。
严重的失业问题一方面影响美国的社会稳定,另一方面进一步减少劳动者实际收入,需求因此下滑,国内经济恢复更为迟缓。
(四)未对银行业实施有效地救助。
胡佛政府奉行自由市场理论,在危机中不愿对其本国的金融机构进行更多的政府干预。
在大萧条时期,由于美国政府错误地实行紧缩性货币政策,同时对经济的悲观预期使民众信心丧失殆尽,有超过9000家的金融机构倒闭。
而另一方面,银行的大面积倒闭又使得企业难以获得贷款,在此期间13万家企业也发生倒闭,这无疑对实体经济构成了巨大冲击,美国工业产出下降近50%,回到危机前的水平已经是1935年的事了。
实际上,如果政府当时对银行的不良资产进行有效的处理,或注资以提振信心,情况应有较大改观。
诚然,政府救市不能阻止经济体步入下行周期,但可以缓解金融危机向实体经济的传导,使得衰退程度得以减轻。
二、美国1933年以后的政府政策在1929年开始的大萧条之前,美国完全是自由的市场经济为主导的模式,政府对经济的干预很少, 1929-1934年萧条期间美国GNP下降24%,工业生产下降47.2%。
CPI下降24.6%,股市累计下跌幅度达到95%。
危机的表面原因是证券投机泡沫破灭,但是实质是生产严重过剩,贫富差距过大导致的普通民众需求不足和银行体制严重不健全。
1932年开始,胡佛政府被迫在一定程度上采取联邦政府干预经济的做法。
罗斯福当政之后,全面采用了凯恩斯的需求管理政策,大量用财政政策刺激经济。
对后来美国政府财政政策选择产生了深远的影响。
而且罗斯福执政时期开始建立社会保障制度,鼓励建立独立的工会制度以增加劳工对资方的谈判能力,所有目的都是增加社会财富在普通民众中的分配比例,刺激消费。
以解决经济危机中的核心问题———生产过剩,需求不足。
自此,美国全面走向福利国家的道路,内需逐步成为经济增长的核心推动力。
由于衰退中物价出现了大幅下跌,以实际G DP衡量,到了1935-1936年,经济已经逐步恢复到1929年的水平。
美国这一阶段的政府政策以财政政策为主,货币政策为辅,但适当的货币政策为财政政策发挥作用提供了必要的空间。
这一阶段美国采取了连续降息的货币政策,逐渐使得国内的信贷市场复苏,降低了企业的借贷成本,实体经济呈现出复苏迹象。
罗斯福担任总统后的一系列扩张型财政政策,是推动美国经济企稳复苏的重要力量。
总结美国这一阶段所采取的财政政策,其扩张性政策可以做如下分类:针对供给、针对需求、以及两者兼有的政策,在这些政策中,又有应对危机所做的救济型政策和针对经济根本问题,致力于长期转型和可持续发展的调整转型类政策。
表2 美国大萧条后财政政策分类需求端救急类调整转型类大力开展公共工程建设对普通居民的临时救济支持住房抵押市场,缓解居民债务向福利国家转型,以提振内需环境保护和治理边远地区开发建立社会保障制度。
需求供给结合救急类大规模减税供给端救急类调整转型类救济关系经济命脉的重要公司和行业政府补贴进行工农业收缩,鼓励重组并购整合政府补贴进行技术改造和产业转型 (一)救济关系经济命脉的重要公司和行业。
1932年成立复兴金融公司,有权向银行、信托、保险和铁路借贷共33亿美元的免税证券。
挽救了许多正在动摇的银行、铁路和保险公司,使它们不至于垮台,减轻了经济紧迫的局面。
1933年,罗斯福政府期间通过了《银行紧急救助法令》,《联邦证券法》、《格拉斯-斯第格尔法》等在内的一系列法律,这些法律决定了现代美国金融的格局。
其中,《格拉斯-斯第格尔法》又称《1933年银行法》,根据该法案,美国成立了联邦存款保险公司,对5万美元以下的银行存款提供担保,以避免公众挤提的事件再次发生。
(二)大力开展公共工程建设。
1929年大萧条之后,胡佛政府1930年开始政府开始扩大公私建筑,但是由于使用自愿的原则,而且行为主体是各级地方政府和社会团体而不是联邦政府大力介入。