浅议增值税扩围”改革面临的难题及对策建议
摘要：增值税“扩围”改革是继增值税转型改革之后中国增值税改革的又一新的目标。
所谓增值税“扩围”改革，就是把现行营业税征收的范围纳入到增值税范围，进而取消营业税。
毫无疑问，这项改革将会降低中国服务业的行业税负，极大地促进中国服务业的发展，有利于中国产业结构的优化与升级，实现中国经济发展方式转变的战略目标。
但是，增值税“扩围”涉及到中央和地方收益分配和国地税征管权限变化等诸多难题。
因此，如何破解这些难题对于中国能否稳步推进增值税“扩围”改革意义重大。
拟通过对增值税“扩围”改革面临的难题进行分析，试图提出一些建议或对策。
关键词：增值税“扩围”改革；难题；对策
一、增值税“扩围”改革的必要性
从2009年1月1日起，中国开始进行增值税转型改革，这标志着中国的增值税开始由生产型增值税向消费型增值税过渡。
通过这次改革，企业购入的机器设备的增值税可以从销项税中扣除，因此极大地减轻了企业的增值税税负，在全球金融危机的大背景下，增强了中国企业抗击风险的能力。
据国税部门测算，2009年一年，全国因此减税1 700亿元。
但这次改革中，在固定资产中占主要构成的厂房、车间等不动产并不在扣除之列，这使得中国的消费型增值税名不副实。
因此，中国增值税面临着二次转型的迫切需要。
在中国现行税制框架下，增值税征收的范围主要是制造业占主导地位的第二产业，营业税的征收范围则主要是以服务业为代表的第三
产业。
2009年以来，随着中国增值税转型改革的稳步推进，增值税税负明显降低，但由于营业税主要以营业额为课税对象，且各个环节之间的营业税不能抵扣，中国营业税还存在着重复课征的弊病，这使得中国的营业税税负相对加重，第二、三产业之间、制造业与服务业之间税负失衡的现象也由此产生。
在全社会都在致力于经济发展方式的宏观背景下，大力发展服务业、实现产业结构的优化升级已经成为共识，因税负失衡而阻碍产业结构的调整显然有悖于上述目标的实现。
为了解决这些问题，增值税“扩围”改革逐渐进入了人们的视线。
所谓增值税“扩围”改革，就是把现行营业税征收的范围纳入到增值税范围，进而取消营业税。
通过增值税“扩围”改革，不仅可以在增值税覆盖营业税过程中完成增值税二次转型的任务，还可以达到降低服务业的税负，实现不同产业间税负公平的目标，可谓一举双得！然而，在短期内，增值税“扩围”改革却仍然面临着诸多难题。
二、增值税“扩围”改革面临的难题
1.中央和地方收益的分配的问题。
在现有的分税制财政体系中，营业税是地方的主体税种，是地方税收收入的支柱。
而增值税则是中央第一大税种，属于共享税，中央和地方以75∶25的比例分成，中央占大头。
在这种情况下，把营业税纳入增值税的征收范围极有可能缩小地方财政收入的盘子，使原本就已经十分尖锐的地方财权与事权不相匹配的矛盾更加突出。
因为，增值税属于国税，由国税部门征收，是中国中央财政收入的顶梁柱。
根据财政部公布的2009年中央决算
报告，当年中央财政收入35 915.71亿元，国内增值税13 915.96亿元，完成预算的95.6%，增值税占比高达38.7%。
而营业税则是地方的税收支柱，大约占地方税收的70%。
倘若现在营业税被增值税取代，必然会让原本财政吃紧的地方政府，陷入事权与财权极度不相匹配的窘境，只能更加依靠土地与资源，以收费取代税收。
因此，增值税“扩围”改革的前提条件之一，就是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。
在当前的税制体系中，这样的税种却很难找到。
因此，中央和地方的利益分配问题是增值税“扩围”改革面临的首要问题。
2.税收征管权限的问题。
目前，营业税和增值税分别由地方税务部门和国家税务部门负责征管，增值税“扩围”以后，国税和地税部门的职责划分也将成为一个难题。
对于增值税“扩围”改革，一直以来存在两种思路，一种是“过渡型”改革思路，即对于当前由地方税务部门负责征管的营业税，在改征增值税以后，仍由地方税务部门负责征管，对于中央和地方收入的划分，可以将原属于地方政府的营业税，在改征增值税以后相应的部分仍归地方，或者根据营业税在地方税收收入中所占的比重，确定一个基数，并以此来调整中央和地方对增值税的分成比例。
方案对地方税务机构的职能影响不大，但是，也将出现国税、地税部门职责分工不规范的问题。
另一种是“彻底改革型”思路，即增值税“扩围”改革和进一步的分税制改革同步进行。
通过总结原分税制的实践经验，按照税制改革的要求设计新的税改方案，明晰、规范中央和地方的职责分工和收入分配关系。
这种方案将极大地改变现行的分税制，也将使国税、地税系统的职责分工更加复
杂化。
3．增值税“扩围”后，增值税在中国税收总额中所占的比重将进一步提高，将会对中国税收收入或财政收入的安全性构成挑战。
在2009年的全国税收收入总额中，增值税收入的占比高达43.57%。
如果在其他税种不做调整的情况下，把占收入份额13%的营业税并入增值税，增值税收入所占的比重便会增加至56.57%。
这将造成在中国税收体系中增值税一税独大的局面，不利于中国财政收入或税收收入的安全。
4.增值税“扩围”将带来中国分税制财政体制的重构。
中国1994年的分税制财政体制改革实际上是建立在增值税和所得税这两类共享税的基础上的，其中，增值税收入中央和地方按75∶25的比例分成，所得税收入中央和地方则按60∶40的比例分享。
之所以这样分，是以营业税作为地方税作为基础条件的，地方税作为地方税，除了少部分归中央以外，其余全部归地方所有。
增值税“扩围”改革以后，营业税将会被增值税所取代，由地方税变成了共享税，作为地方主体税种的营业税将不复存在，中国分税制改革的基础条件也将消失。
这就意味着，在中国实施了十七年之久的分税制财政体制必须要进行新的调整。
因此，增值税“扩围”改革必须经过反复推敲和周密调研才能推进。
5.在当前情况下，增值税全面“扩围”存在诸多技术上的难题。
比如，在增值税征收管理过程中采用的是以票控税，以增值税专用发票为准，通过在销项税中抵扣进项税来计征税款。
但是在一些服务行
业存在着许多增值税专用发票使用管理上的盲区，如在餐饮等行业中很难做到将收支完全反映在增值税专用发票上，因此，从目前来看，增值税的全面“扩围”仍然面临着很多困难。
我们只能采用“稳扎稳打，步步为营”的策略，首先从可以严格使用增值税专用发票的领域进行改革。
三、解决增值税“扩围”改革难题的对策和建议
1.尽快开征以物业税为代表的财产税，以确立新的地方主体税种。
增值税“扩围”以后，营业税就被增值税取代，作为地方主体税种的营业税变成了中央和地方共享的增值税，这样地方的主体税种就消失了，在这种情况下必须尽快培养地方的主体税种。
按照既有的税改方案，尽快开征以房产税为代表的财产税就成为当务之急。
2．增值税“扩围”改革与分税制改革同步进行。
按照新的税制体系和进一步改革的要求，在总结中国分税制多年实践经验的基础上，重新设计中国的分税制，明确国、地税的职责分工，从而妥善解决增值税“扩围”改革过程中出现的国、地税税收征管权限模糊的难题。
3．实施增值税的“扩围”，必须有其他方面的配套措施，如相应调减增值税税率、适当调增其他税种的税负、开征新的税种等等，以降低增值税在中国税收总额中的比重，确保中国税收收入或财政收入的安全。
这些配套动作的实施必将会对现行税制体系框架和既有税制改革方案带来颠覆性的影响。
4．针对增值税“扩围”改革遇到的一些技术性难题，笔者认为，
增值税“扩围”后税率确定的原则应当是降低服务业的税负。
在尽可能精确测算的基础上确立一个标准的服务业增值税税率，此税率应当使大多数服务行业的税负变轻，以这一原则为基础，确保服务行业增值税税率的一致，实现税制的优化。
考虑到服务业的一些行业中存在着增值税专用发票使用较难管理的问题，增值税“扩围”过程首先可以从严格使用增值税专用发票的领域开始。
如首先在物流行业和建筑安装行业率先进行“增值税”扩围改革。
等待时机更加成熟之时再向服务业的其他行业进行推广。
四、结束语
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出，“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”。
这项改革的动议虽早已有之，但其之所以在今天被提上议事日程进而放入“十二五”规划，同中国于2009年1月1日启动的增值税“转型”改革直接相关。
目前，这项改革已经在上海等一些发达地区开始试点，改革的范围暂时还只局限在服务业中的交通运输业与建筑安装业。
在短期内，增值税“扩围”改革向服务业全行业推广依旧是困难重重。
只要这些困难不解决，“扩围”改革就无法稳步推进。
但是，增值税“扩围”改革的大方向是毋庸置疑的，随着中国分税制财政体制改革和税制改革的深入、管理水平和管理效率的提高，增值税全面“扩围”改革的春天一定指日可待！
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