浅谈城管队伍自行强制执行的必要性市城市管理行政执法局综合科科长汤雷《中华人民共和国行政诉讼法》第66条确定了我国的基本行政强制制度，即“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

”66条确定了我国行政强制执行的基本制度，本文将立足于66条，着重探讨城管队伍自行行使行政强制执行权的问题。

一、问题的提出从事城市管理行政处罚工作的执法队伍，常常遇到这样的问题，如严重影响城市规划的建筑物、构筑物必须立即拆除，而受到66条的限制无法立即执行；一些大型户外广告牌、沿街堆放的无法移动的物料等需要立即清理，也会受到66条的限制无法立即执行；再如对无照商贩处以100元、200元的小额罚款，当事人拒不交纳时，要经常跑人民法院申请执行等等。

这些问题都在不同程度上影响了工作效率。

分析产生这些问题的原因，主要是城管执法所要处理的违法行为，多数必须在短期内进行处理，以适应城市建设的急需。

若依据66条的规定处理，就产生了效率和公正之间的矛盾。

由此，我们产生了赋予城管队伍自行强制执行权的想法，并尝试分析其必要性及运作的范围、基本原则、程序等，同时兼论设置行政诉讼简易程序。

二、我国行政强制执行的基本制度和特点“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国行政法制建设不够健全，此时行政机关对外作出的具体行政行为，基本上依靠行政隶属关系就得以执行①”。

1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》第一次提出了行政强制执行。

66条规定行政强制执行基本划分两大类②：（一）以申请人民法院强制执行为原则行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的具体行政行为中规定的义务时，如果法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。

对行政机关的申请，人民法院经审查合法，将实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。

（二）以行政机关自行强制执行为例外1、属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定。

如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚条例》）。

属于财产和其他权利的，有强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。

2、属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。

（三）我国行政强制执行的特点“和英美和德奥比较而言，我国行政强制执行具有自己的特点，英美法系将强制执行作为司法权的一部分，全部权力归司法机关。

这种作法有利于防止行政专横，保护公民的合法权益，但不利于提高行政效率。

德奥模式将强制执行权交给行政机关，在早期时，把行政机关的行政命令权和强制执行权合一，无须法律特别规定；近代则将两者分开，行政命令权不再包括行政强制执行权。

行政机关享有的行政强制执行权，必须由法律规定。

这种作法有利于提高行政效率，但在防止行政专横、防止损害人民合法权益方面，似嫌不足③”。

我国行政强制执行制度，是在总结各国行政强制执行制度历史经验的基础上，根据我国实际情况形成的，借鉴和吸取了各国经验中的有益成分，这适合中国国情。

但这种强制执行理念，是否应该根据不同的行政管理领域，确定不同的执行模式，值得商榷。

三、赋予城管队伍自行强制执行的必要性分析从我国城管执法的现状出发，我们认为适当赋予城管队伍自行强制执行权利，主要有以下几个方面的原因：一是强化城市管理，维护城市正常运行秩序的需要。

城管队伍作的行政处罚决定得不到及时执行，必然使城市管理秩序、合法经营者的利益受到损害。

如道路附属设施缺损影响交通或安全时，由于城管队伍缺少强有力的执行手段强制产权单位补缺或者修复，按照正常程序只能对当事人进行罚款，补缺或修复问题只能申请法院强制执行。

由于申请法院强制执行的程序繁琐，往往会造成不必要的损失。

进而影响到已经得到制止并趋于稳定的城市正常运行秩序，又重新处于不稳定状态。

基于此，《行政诉讼法》规定诉讼期间不停止执行具体行政行为。

但是依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条的规定，诉讼中除不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，被告申请法院强制执行被诉具体行政行为，法院一般不予执行。

如果城管队伍完全没有强制执行权，只要被处罚人提起诉讼，阻止行政处罚决定执行的目的就可以达到。

二是保证办案环节紧密衔接，促进行政管理工作协调运行的需要。

《行政处罚法》规定的每个办案程序，都是紧密连接、不可分割的整体。

如对证据进行先进登记保存，是进一步查清案情的需要；而查清案情后，又涉及到是否要对先进登记的证据作出没收的处罚决定。

强制执行是办案的最后环节，如果城管队伍的行政处罚决定得不到及时执行，势必使办案程序造成脱节。

特别是在实行相对集中行政处罚权制度后，城管队伍和相关部门之间，普遍建立了“先处罚、后办证”的制度，以维护双方行政管理的有效性。

如果城管队伍的处罚决定不能及时执行，许可部门的工作无法继续进行，行政管理工作的协调运行就难以保证。

三是城管队伍事实上已经在自行强制执行某些处罚决定，为自行强制执行积累了经验。

正如前所述，为了适应城市管理的需要，城管队伍不得不在没有法律、法规明确授权的情况下，开始尝试自行执行某些行政处罚或处理决定。

如对残缺不全的广告牌，进行直接的拆除；对小区内违章建设的花坛、小院自行组织强制拆除；对缺损的道路附属设施进行主动修补，并协调产权单位支付款项等。

这些自行强制执行行为虽然没有明确的法律程序规范，但由于城管队伍普遍遵守了“正当程序、合理行政”等原则，特别是《全面推进依法行政实施纲要》确定了6条基本要求后，为城管队伍指明了依法行政的方向，使这些行政处罚决定得到了有效的执行，为今后自行强制执行更为广泛的行政处罚或处理决定，积累了经验。

四、城管队伍自行强制执行的原则《全面推进依法行政实施纲要》出台后，明确提出了依法行政的6条基本要求。

6条基本要求可以作为城管队伍自行强制执行的基本原则。

细化这6条基本要求，我们认为指导城管队伍自行强制执行的原则主要有：（一）依法强制执行原则城管队伍自行强制执行，首先还是要取得法律法规的授权。

这些授权内容可以通过专业法律规定，如《城市市容和环境卫生管理条例》第37条就采取了单项法规授权的方式。

其次，城管队伍自行强制执行，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。

再次，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任。

（二）事先告诫原则此原则和《中华人民共和国行政处罚法》规定的事先告知、听取申辩的原则相同。

该原则要求城管队伍实施强制执行前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限。

如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。

在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。

”德国行政执行法第13条也规定，行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。

”日常执法中经常出现当事人在接到城管执法队伍的告诫后，强行将违法行为变成既定事实的情况。

城管队伍为实际工作需要，逐步放弃事先告知的程序，改由发现违法行为后直接强制执行。

我们认为违法当事人的这一现象，是在法制不健全、公民守法意识还有所欠缺时出现的短期现象，是可以通过外部环境的改变而消除。

但如何行政机关为快速、有效的达到目的而违法行政，是坚决不可取的。

（三）以最轻微的方法达到目的的原则此条原则也可称为必要原则，它是《全面推进依法行政实施纲要》关于“合理行政”的细化，直接的理论渊源是比例原则。

比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。

如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。

”在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。

……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执行方式存在。

”在日常执法中贯彻“最轻微的方法达到目的”的原则，就要求城管队伍按照从轻到重的原则来选择执行措施，以避免给相对人额外的、可能避免的损失。

比如能通过说服教育促使当事人自行履行的，就不作出强制执行决定；当事人通过其他措施能够补救的，就不要强制拆除；能够通过小额罚款既能达到教育当事人的目的的，就不要给予较重的罚款。

同时在选择何种执行手段时，还应考虑社会公众利益，贯彻“以人为本”的执法理念。

比如曾今发生的北京市城管队伍强制拆除北京某郊区无证建设的外来务工子女学校事件，建筑物拆除后确实保证了法律的正确实施，但学生无处学习的问题更需解决。

五、城管队伍自行强制执行的程序“有关这一方面的问题学者对此已有规定，在此不再论述，只做摘要简单介绍④”。

有的学者认为，应建立以告诫为核心的有机的程序体系。

一般应包括：调查、制作牵制执行决定书、告诫、强制执行，对强制执行的救济等步骤，并对告诫的内容给予了详细的论述。

告诫的内容应当包括：强制执行的对象、适用的强制手段、强制执行的法律依据、当事人享有的权利等等。

有的学者针对城管执法的实际，专题论述了城管强制执行的程序：（1）根据《行政处罚法》第16条的规定，依照法定程序将某行政机关的行政处罚权转由另一个机关行使时，行政处罚前的有关行政强制措施职权随之转移。

（2）对违法建筑、违章占道、乱设摊点等行为采取行政强制措施，应当予以公告，限令当事人在一定期限内自行清理整顿，在规定的期限内不自行清理整顿的，有权机关可采取行政强制措施，并根据不同情况分别作出处理。

（3）采取对物品的强制措施时，执法人员应认真登记，并将物品登记造册一式两份，由当事人签字或盖章后，交当事人一份。

在此，对两个问题进行说明：（一）有关强制措施随附行政处罚权同时划转的问题。

国务院在审批相对集中行政处罚权时，只从相对部门中分离了行政处罚权，立法上为保证行政处罚权的行使而设置的行政强制措施，如扣押、查封权等没有明确划转。

在实际执法中，城管队伍如果只采取《行政处罚法》规定的“证据先行登记保存”措施，基本无法保证某些案件的最后执行。

如在查处无照商贩时，不行使依据《无照经营查处取缔办法》第九条规定的“查封、扣押权”，将无法保证行政处罚决定的最后执行。

诚如我们所论述的，由于行政强制必须得到法律、法规的授权，故城管队伍如果要行使“查封、扣押权”，必须有明确的法律、法规授权。

我们认为，行政处罚权在划转时，应同时划转行政强制权。

且划转强制权在理论上也不存在问题。

“行政强制执行本身是行政处罚或处理决定的延续，它不是独立的具体行政行为，本身并不创设新的权利和义务，只是对前一个处罚或处理决定规定的义务的强制执行，属于附属性具体行政行为，或者是准具体行政行为。