关于完善城市流浪乞讨人员救助管理制度
的意见1
关于完善城市流浪乞讨人员救助管理制度的意见
【提案导言】
“城市流浪乞讨人员”——根据我国现行的法律法规和最高法院的司法解释，指的是“城市生活无着的流浪乞讨人员，即因为自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村无保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
”
①关于流浪乞讨的历史，我们无从追溯，但是从许多历史资料和文献中，我们可以推断，流浪乞讨的至少从原始社会末期社会生产力提高，平复分化出现之时就已经出现了，因为只要有了贫富分化，就有了所谓的“自身无力解决食宿，无亲友投靠”的人，也就有了出现流浪乞讨推力。
千百年来，流浪乞讨作为一种社会现象和社会事实，长期存在于中国的历史和社会当中，并且在可预见的一段时间内不但不会消失，更有愈演愈烈的趋势。
由于“流浪乞讨”本身源自于社会发展的阴暗面，因而流浪乞讨现象本身无疑对社会的发展是弊大于利的。
改革开放以来，由于城市的快速发展和农村经济发展的相对滞缓，导致城市贫富差距、城乡差别进一步拉大，于是许多来自城市低收入阶层和农村低收入阶层（特别是无收入阶层）的人纷纷开始在城市流浪乞讨。
为了解决这一社会问题，国务院于1982年颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》或“旧法”），并于2003年废除此法，颁布新的《城市流浪乞讨人员救助管理
办法》（以下简称《救助办法》或“新法”）。
但是无论“旧法”还是“新法”，在实际的实施过程中都存在的许多的问题。
本提案以完善我国城市流浪乞讨人员救助管理制度为核心，通过对我国当前流浪乞讨现状的调查分析、流浪乞讨问题的危害及解决问题的必要性、我国流浪乞讨人员救助管理制度的历史和发展、我国现行流浪乞讨人员救助管理制度的局限和关于完善城市流浪乞讨人员救助管理制度的意见，希望有关部门能从中有所得益，以期促进我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善。
一、我国当前流浪乞讨现状的调查分析
1、概述
按照民政部有关统计数字显示，我国现在的流浪乞讨人员将近10万，其中，老年人和未成年人较多，青壮年较少，16岁以下、60岁以上的约占70%；残疾、有病
的流浪乞讨者居多，健康者较少；从性别上看，流浪乞讨的男性多于女性。
流浪乞讨人员的活动时间多为早上8点至下午7点，活动地点多为大中型城市，其中，车站出入口、主要商业区、重要娱乐、旅游区的地下通道、过街天桥等人流量大的地方尤为集中。
②
通过询问、查看相关资料、档案, 我们可以发现,流浪乞讨人员分为以下几种: （1）来自贫困山区的农民, 种地无法解决温饱，或在希望在农闲期间通过乞讨增加收入的；
（2）无儿女的孤寡老人因家乡政府不能保障其基本生活, 或者保障了基本生活而老人希望有一定金钱自由支配的；
（3）为减轻儿女负担而自食其力的老人, 他们的子女一般务农或外出打工, 儿女负担过重, 希望靠自己乞讨减轻儿女负担；
（4）肢体残缺或为盲人, 聋哑人, 一般有家人, 但想通过乞讨自食其力的；
（5）灾区难民,受自然灾害后出来行乞的；
①实施细则,国务院,2003年
②李志平.从城市流浪乞讨人员管理问题看社会保障建设.保山师专学报,2008;27(5):105-108
（6）流浪艺人, 他们认为这是一种生活方式的选择, 并且一般对现状“比较满足”；
（7）以行乞为发家致富手段的人,即“职业乞丐”虽然比例不大, 但是是实际存在的, 他们采用假装遭遇残疾和不幸的手段骗取人们的同情和
钱财, 更有甚者进行组织乞讨的牟利活动；
（8）其它种类, 如少数未成年人因父母离异, 落榜, 厌学, 被骗等原因出走行乞, 有少数妇女因夫妻不合、家庭暴力等原因出走行乞, 贫穷的
父母为供孩子上学, 少数老人因子女拒绝赡养而被迫行乞, 等等。
2、收入水平
要了解城市流浪乞讨人员的收入水平，首先需要了解流浪乞讨人员获得收入的方式，这里的方式是指广义的“乞讨”，主要包括卖艺乞讨；显露肢体残疾乞讨；趴地行乞；卖物行乞；携带未成年人、婴儿、老年人等弱势群体行乞等传统的流浪乞讨方式，也包括强行拦人、拦车乞讨；强行沿街挨家挨户乞讨；虚构不行遭遇行乞；假扮尼姑；和尚行乞；“碰瓷”诈骗；强买强卖；诈骗；偷盗甚至抢截等新型的甚至是十分恶劣的流浪乞讨方式，而这些，在诸如上海这样的大城市里，经常是屡见不鲜的。
由于这些流浪乞讨人员的个人品质和乞讨方式等因素的不同，事实上，流浪乞讨人员的收入水平是极度两极分化的。
一方面，一些确实因为身体、心理、自然灾害等原因而失去自理食宿能力且又无亲友投靠的城市流浪乞讨人员，他们通常通过传统流浪乞讨方式行乞，收入和生活水平极其低下。
根据一份关于北京是流浪乞讨人员生存现状的调查分析③,133名有乞讨经历被访者日收入为36.53元，其中19.5%日均收入在10元以下，这个水平低于北京城镇居民月300多元的低保标准；另一方面，还有一部分流浪乞讨人员通过相对“高明”的乞讨方式，通常能够过上相对“满意”的生活，例如，调查中，一半以上的人员日均收入在10-30元间，月收入大300-900元，出去基本花销之后能有些结余；但是，值得注意的是，还有一小部分所谓的“流浪乞讨人员”，竟然可以达到日均收入100元以上甚至更高，而这样的流浪乞讨人员在133名受访人员中也有3例，而这部分人，往往就是上文中提到的所谓“职业乞丐”甚至是非法“职业乞丐”，他们通过恶性的、具有攻击性的乞讨方法、甚至采取诈骗、偷盗、组织行乞集团等方式获取“暴利”，从而在破烂的“乞丐工作服”后过着光鲜亮丽的白领生活。
还是来自于北京的调查，调查结果显示，城市流浪乞讨人员的最大的之初在吃饭和医疗，日用品和住宿方面也有一定的开支，其他方面的开支相对较少（不包括
③李迎生，周好.北京城市流浪乞讨人员生存状况探析.西北师大学报,2007;44(6):45-51
职业乞丐的非法收入）。
除去日常支出，流浪乞讨人员所余收入差别较大，日均余额不到10元的人员超过半数以上，高于30元的人员减少到16%以下：
图1 流浪乞讨人员支出情况
通过上面的调查我们可以看出，事实上，城市流浪乞讨人员的收入水平处在一个相当尴尬的位置，一方面，在城镇，他们中的许多人的收入水平处在城市的最低级阶层；但是另一方面，这些收入较之其生产力水平地下、人多地少的凭困的家乡贫困地区来说，却仍然是很客观的。
值得一提的是，以上的调查由于直接访问流浪乞讨人员或至少是有过流浪乞讨经历的人员，且收入问题相对敏感，因而调查结果和资料的真实性存在疑问。
3、生活水平
关于城市流浪乞讨人员的生活水平，最突出的反映在食宿方面。
图2 关于城市流浪乞讨者伙食状况调查
从图中可以发现，过半乞讨者吃饭主要靠“别人施舍”或“去饭馆讨”来解决(在141个有效样本中，共有75个样本选择此二项)，即尽量不在吃饭上有所花销；而大部分的非乞讨者在“街上买”或“自己做”(在482个有效样本中，共有369个样本选择此二项)，他们会在吃饭上有所支出。
就居住环境来说，乞讨者大部分是露宿街头，其所占人员也以露宿者比例最高，但住旅馆的人也有相当比重，比例为61．7％，另有21．5％的人在北京租房落脚。
非乞讨其百分比分别为31．7％和28．1％。
当被问及“是否可以维持正常生活时”，53．8％的人认为“完全可以”或“基本可以”，34．2％的认为自己只能“勉强维持”正常生活，只有12．1％承认自己“衣食无着”，不能维持生计。
而基于这样的现状，对于“现在的生活状况还是令人满意的”描述中，两组人员表示“不赞同”的人数最多，总计百分比为35．6％。
有28．3％和23．2％的人分别表示“一般”和“赞同”，而表示“很不赞同”的人数占10．8％。
总体上看，流浪乞讨人员对自己目前生活状况趋于不满意，但态度比较温和。
极度不满意的人数不多，所占比例不大。
图3 城市流浪乞讨人员对生活现状的满意程度。