均缺少对个人处罚的明文。C情形尚可用《医师法》调整，F情形则无可处罚。
同属非卫受雇于无证机构违法开展医疗卫生技术活动的行为，两种情况处罚结
果完全不同，建议《条例》修正时进行调整，以解决对同质违法行为的处罚悬
殊问题。E情形（有证机构的非卫从事护理活动）个人要被处以罚款，但F情形
（无证机构的非卫从事护理活动）则无任何处罚措施，F情形的在无证机构中发
生，社会危害性可能比E情形更大，但处罚上有所背离、显失公正。建议修正时
考量完善。
有观点认为《护士条例》宗旨是保护护士，但对有证机构使用非卫从事
护理活动危害性最小与否提出质疑[5]。笔者认为，如的确认为非卫从事护理活
动社会危害性小于非卫行医，可在修正的处罚条款设计上体现过罚相当。同时
，要进行更为明晰的规定，例如：区分对待非护理学专业毕业人员从事护理活
加大违法行为处罚力度是《条例》突出亮点之一，但对于未取得医疗机
构执业许可证开展执业活动的处罚力度是否加大，要结合具体案例具体分析。
《条例》第六十八条
第一款
“未取得医疗机构执业许可证开展执业活动的，由卫生行政主管部门责令立即
停止违法行为，没收违法所得和药品、器械等；违法所得无法确定或者违法所 得低于二万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，造成患者重度残疾或者死 亡的，并处十万元以上二十万元以下罚款；违法所得二万元以上的，并处违法 所得三倍以上五倍以下罚款，造成患者重度残疾或者死亡的，并处违法所得五 倍以上十倍以下罚款” 。《中华人民共和国执业医师法》（下称《医师法》）对于“未经许可擅自开 办医疗机构行医”第三十九条规定“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医
明文 明文
F
非卫受雇于无证机 未有明文 未有明文
未有 未有
构从事护理活动
明文 明文
前述，D情形适用《条例》第七十条第二款对非卫处罚2万元的违反条款
不明，E情形亦有此问题。此外，
F情形与C情形是类似的（C情形可分为非卫行医和医师以外的卫生技术人员行医
两类，此处主要讨论非卫行医情形），均属非卫受雇于无证机构，《条例》中
处罚裁量权若干规定》（下称《裁量规定》）和《细化标准》，以《细化标准
》第100项为例，对从轻情况的罚款是2万元，但该情形在B2的情形时适用《条
例》的罚款是5万元以上（结合《裁量规定》罚款是7.5万元），同是非医师行
医，罚款相差悬殊。从过罚相当的精神看，是不是意味着C情形（非医师受雇于
无证机构行医）比B2情形（非医师开办无证机构自身行医）的危害性小？如果
罚法》的规定；双罚时对开办者适用《条例》、对受雇者适用《医师法》，法
律适用统一性并不好。此外，C和D的情形都是非医师受雇行医，受雇于无证机
构和受雇于有证机构适用法律不同、处罚程度也可能存在较大差距。因此，建
议《条例》修正时考虑将C情形纳入调整，以保证法律适用统一性和同质违法行
为的处罚尺度。
B2和D情形探讨：B2情形没有加重情节的话，适用《条例》对非医师罚款
生技术工作的人员。该明文对长期以来执法中对（非）卫生技术人员问题的争
议进行了较好解决。非卫生技术人员（下称非卫）从事护理活动常见情形如下
：
表3
非卫从事护理活动对个人的处罚
编号
情形
行政处罚依据及处罚种类
《条例》
《护士条例》
E
非卫受雇于有证机 第七十条第 罚款（违反条 未有 未有
构从事护理活动
二款
款不明）
编号
情形
行政处罚依据及处罚种类
《条例》
《医师法》
A
医师开办无证机构行医
第六十八条 罚没、 第三十 罚没
第一、二款 暂停执 九条
、吊
业、吊
证
证
B
非医师 B1.开办者不行医 第六十八条 罚没
未有
未有
开办无
第一款
明文
明文
证机构 B2.开办者也行医 第六十八条 罚没
第三十 罚没
第一款
九条
对于A情形，仅从罚款幅度上比较，罚款方面《条例》整体上较《医师法
机构执业许可证》开办医疗机构的”，应当是删除了A和B1的情形，不会豁免B2
情形的刑事责任。为避免字面表述交叉模糊而影响移送效率，建议《条例》修
正时修改相应表述，以便对B2情形的案由文字表述与非法行医罪的衔接在形式
上更吻合。
2 非医师受雇行医的处罚
对非医师行医者个人的处罚，《医师法》是依据第三十九条，《条例》
“徒法不足以自行”，法律的贯彻实施在于终端适用，“法无解释则无
法使用”
[6]，《条例》适用不可避免需要法条的解释。因此，建议及时对《条例》相关
法条进行补充解释或修正，以解决执法中遇到的新问题，提高执法效率，增强
执法效果，维护法律的严肃性。
参考文献
[1]. 《深圳经济特区医疗条例》主要内容和制度创新. /cn/xxgk/z fxxgj/zcjd/201611/t20161115_5309224.htm. [2]. 全国首部！深圳医疗“基本法”通过，六大重点！/2016082 6/n466244867.shtml. [3].《医疗条例》开出首张罚单 龙华一诊所被罚款六千元./htm l/2017-01/05/content_3702830.htm. [4].深圳宝安一无证窝点非法行医被罚8万./n2/2017/0110/c202 846-29576671.html. [4]. [5] 于丽丽,叶晓瞳.一起医疗机构使用未取得护士执业证书人员从事护理活动案引发的思 考[J].中国卫生法制,2014,22(5):57-59. [6] 张红升,曹勇, 张梨梨,等.职业病防治法律实务若干问题探讨[J].中国城乡企业卫生,2 015,30(166):188-190.
则依据第六十八条或第七十条第二款，实务中非开办者的非医师受雇从事非法
行医，对非医师个人的处罚的情形可进行如下分类：
表2
非医师受雇行医的处罚
编号
情形
行政处罚依据及处罚种类
《条例》
《医师法》
C
受雇于无证机构 未有明文 未有明文 第三十九条 罚没
D
受雇于有证机构 第七十条第 罚款
第三十九条 罚没
二款
C和B2、D情形探讨：C的情形适用《医师法》时，依据《深圳市规范行政
》的力度加大（适用《医师法》时结合《深圳市卫生计生行政处罚自由裁量权
细化标准（试行）》，下称《细化标准》）。医师开办无证机构且开办者在该
无证机构内行医的A情形，其开办无证机构的目的就是为了行医，但该行为同时
符合第六十八条第二款“除紧急救治外，卫生技术人员在应当进行医疗机构执
业登记而未登记的场所开展医疗卫生技术活动的”
情形，在具体案件中是按照牵连原则适用还是两款共用存在不同理解。笔者认
为第六十八条第二款是立法本意可能是针对医师受雇于无证机构行医的情形，
因为这种情况在基层执法中经常遇到，而《条例》以前较难对医师进行处罚，
但第二款并未有该意思的明确表示，且第二款的违反条款模糊。再者，即便是
适用《条例》第六十八条第二款，该款只在“情节严重”时才进行吊证，行为
可考虑在《条例》修正时进行调整。依据第七十条第一款对卫生技术人员个人
的处罚罚则明确，但对个人处罚违反条款都不明晰，建议在修正考虑完善。
吸收深圳曾有实际案例经验，《条例》第七十四条第一款增设了对非卫5
千元的罚款，第七十四条违反条款对应的是第四十二条，但第四十二条中并没
有对非卫的义务条款，建议完善。
5 结语
罚相对不如《医师法》严厉。因此，《条例》的执法社会效果如何，还有待观
察评估。建议及时对上述条款进行解释明晰，解决法律终端适用时理解偏差或
争议带来的困惑，修正时应对上述条款再进行审慎考量。
对于B2的情形，《条例》较《医师法》的罚款力度增加。B1和B2情形在
行政处罚罚款方面没有明显区别，但对于B2的情形，在实践中要区别B1对待。
作者单位：1：深圳市光明新区卫生监督所 综合一科（广东 深圳 518107）； 2：深圳市光明新区疾病预防控制中心（广东 深圳 518106）。
作者简介：张红升，1980年出生，毕业于郑州大学，硕士研究生，副主任医师，从事公共卫生工作。
师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其
例》第七十条第二款对非医师个人进行处罚的违反条款不明，不可避免的影响
法律适用。建议《条例》修正时，进行处罚种类调整，并完善相应义务条款。
3 非卫生技术人员从事护理活动对个人处罚的问题
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《条例》第八十条第（五）项规定：卫生技术人员，是指按照规定取得
医师、护士（师）、药师（士）、技师（士）等相应资格或者职称从事医疗卫
的”，即“个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的”已不再构成
非法行医犯罪，因此，实践中对于A和B1情形，不管对当事人第几次处罚，均不
需移送公安机关，这符合《解释》精神；但对于B2的情形，被处罚两次后再次
非法行医的，仍应移送公安机关。需要注意的是，适用《条例》对B2情形的个
人进行移送时，应在移送材料中阐清“开办者本人也非法行医”的明示，以免
在2016年12月12日通过的《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用
法律若干问题的解释》（下称《解释》）出台以前的司法实践中，发生过医师
开办无证机构被以“个人未取得《医疗机构许可证》开办医疗机构的”情形而
被法院判处非法行医罪的案例，这种判决明显与“非法行医罪”的立法目的有
所偏离。《解释》删除了“个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构
因案由字面意思相近混淆而影响移送效率——
因为用《条例》B2情形对个人处罚是按照“未取得医疗机构执业许可证开展执
业活动的”进行的，从字面上看个人“未取得医疗机构执业许可证开展执业活