2008年9月第18卷　第3期中国边疆史地研究China ’s Borderland History and G eography Studies Sep 12008Vol 118No 13论国民政府对西南边疆及边疆民族的治理Ξ马玉华 本文认为,20世纪30年代后,国民政府较重视对西南边疆及边疆民族进行治理,曾组织较大规模的边疆民族状况调查,成立若干边政机构,重视发展西南边疆地区的经济与教育。

其治理观念与政策既有超越前代之处,也有时代与阶级的局限性。

关键词　国民政府　西南边疆　边疆民族　治理作者马玉华,1965年生,法学博士,南京大学历史学系博士后,云南大学人文学院副教授。

地址:昆明市翠湖北路2号,邮编650091。

近年学术界研究民国政府的边疆政策,取得不少成果,但以一般性叙述居多,如在对历代民族政策与近代民族关系研究中提到民国政府的边疆民族政策,①少见概括性的研究。

②直接以民国政府边疆民族政策为研究对象的论著不多,所见者如阐述民国政府治理蒙藏和西南边疆政策的一些成果,亦有待进一步概括与深入。

③本文收集相关资料,对国民政府治理西南边疆及边疆民族的观念与政策,进行分析并试为总结。

一南京政府对边疆地区与民族的认识和政策,一方面有明显的时代局限,另一方面与此前的Ξ①②③如李国栋:《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》,民族出版社2007年版;马玉华:《国民政府对西南少数民族调查之研究(1929—1948)》,云南人民出版社2006年版。

著作如林恩显:《国父民族主义与民国以来的民族政策》,“国立”编译馆1994年版;赵云田:《中国治边机构史》,中国藏学出版社2002年版;赵云田:《中国边疆民族管理机构沿革史》,中国社会科学出版社1993年版。

论文有李玉伟:《民国时期国民党政府的民族政策及内蒙古的民族问题》,《中央民族大学学报》2004年第1期;张双志:《南京国民政府时期的民族思想和民族政策———以蒙藏问题为中心》,《中国藏学》2003年第4期;周竞红:《南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策》,《中国边疆史地研究》2005年第3期,等。

如翁独健主编:《中国民族关系史纲要》,中国社会科学出版社2001年版;田继周等:《中国历代民族政策研究》,青海民族出版社1993年版;张有隽等:《中国民族政策通论》,广西教育出版社1992年版;孙宏年:《四海一家:边疆治理与民族关系》,长春出版社2004年版。

本文为国家社会科学基金项目“汉代至民国治理云贵川桂民族地区思想及治策研究”研究成果。

项目编号:03BMZ007。

中国边疆史地研究　2008年第3期 论国民政府对西南边疆及边疆民族的治理　府将其他四个特别区改设省,由于西藏军队仍不时进攻西康,形势变化莫测,西康未能及时改设。

1929年,国民政府决定由24军兼管西康特别区,遂设西康特区政务委员会,负责处理民政事务。

1934年国民党中央政治会议决议设西康建省委员会,筹备建省事宜。

次年西康建省委员会在四川雅安成立,刘文辉为委员长,下设6位委员。

以后西康建省委员会与四川省协商并经国民政府批准,将四川省雅属、宁属之14个县以及两个设治局划归西康。

1939年1月西康正式建省。

西康建省,在藏区与内地间建立了一个缓冲地带,打破了英帝国主义将西康地区划入“大西藏国”的阴谋,对于维护祖国统一具有重要意义。

抗日战争爆发后,西康与云南、四川成为抗战的大后方,对抗战获得胜利起到了重要的作用。

封建帝制被推翻后,云南、四川、西康、青海、甘肃等地仍有不少土司。

在推行县制的过程中,国民政府对一些残余土司进行了改土归流。

南京国民政府认为土司制度“不特不合现时行政组织,亦且违反现代潮流……对于改土归流政策,亟应力求实行”。

①1930年至1931年,国民政府多次下令仍有土司的各省须进行改流,1931年8月明确规定,以后各省若再呈报土司补官袭职,中央不再核准。

内政部提出改革土司的基本原则,凡能直接改县的地方,须直接设县管理;边远省份因情况特殊尚未置县之处,应置设治局作为改县的基础。

②随后颁布设治局暂行条例,同时还要求有土司之省拟具改革土司的意见上报。

在西南数省,以云南保存的土司最多,全省37个县或设治局约有土司、土弁100余人,难以骤然废除。

云南政府的做法是改流一些土司,其余地区则设流而不改土,推行土流并治。

如车里、南峤、佛海与六顺,即为改土归流后新设之县,在未达设县条件的地区则置设治局,如宁蒗、碧江、泸水、潞西、梁河、盈江、莲山、福贡、瑞丽、德钦等处。

在这些地区,省政府继续发给土司印信,并允许承袭,但须受流官节制和指挥。

③抗日战争爆发后,云南边疆的土司如傣族土司刀京版、潞江土司线光天等,自发组织民众抗日,并因抗日有功受到政府嘉奖,可见云南省保留部分土司、施行土流并治的做法是有道理的。

四川省有土司30余处,主要在平武、茂县、汶川、松潘、理番、懋功与西昌等地。

1931年四川省对所剩土司进行改革,先后在上鱼通置金汤设治局,在巴且夹谷地带设宁东设治局。

在未立设治局之处划分乡镇,归所属县府管理,土司的名称亦或保留。

西康所属诸土司,多数在清末时被赵尔丰缴印改流。

1927年刘文辉进入西康,通过任命残余土司为各县之总保、保正或村长,最终完成了西康土司的改流。

贵州、广西两省的改流较顺利而彻底。

南京政府建立后,裁撤贵州、广西的全部土司,归并原属县管辖,或合并后改置县治。

④国民政府制定并实施了开发边疆经济的政策。

其内容包括在边地屯垦及移民实边,发展边疆地区的生产,建立边疆经济重心,改善边疆的交通与邮政,改良边疆民众的生产技术,设立边疆金融机构并兴办实业等。

1931年召开的国民党第四次全国代表大会,提出在边地屯垦与移民实边。

以后国民政府相继制定有关移民垦殖的法令,如1933年颁布《奖励辅助移垦原则》和《清理荒地暂行办法及督垦原则》,1938年颁布《非常时期难民移垦规则》,1939年颁布《中央补助难民移垦经费办中国边疆史地研究　2008年第3期①②③④参见内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),第251页。

参见内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),第225页。

参见《国民政府内政部民字第683号咨文》,1930年,四川省档案馆藏:民41全宗7509卷。

内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),商务印书馆1935年版,第251页。

法》,1941年颁布《调用荣誉军人从垦暂行办法》与《战后救济归国侨胞从垦办法》,1943年颁布《垦殖法原则》等。

同时国民政府成立了一些垦务机构,最初由振济委员会会同经济部、内政部、财政部负责中央垦务管理,1941年农林部成立专管此事的垦务总局。

西南各省也制定相应政策并成立了垦务机构。

云南省拟定《难民移垦实施方案》与《云南省承垦公私荒地暂行办法》,成立开(远)蒙(自)垦殖局和云南垦务委员会;①贵州省颁布《贵州省各县实施垦种暂行办法》和《贵州省督垦荒地办法》,成立贵州省农业改进所;②四川省公布《四川省督垦荒地大纲》与《四川边区垦荒计划大纲》,③成立四川省垦务委员会与西康宁属屯殖委员会等。

移民垦殖可分为国营、省营、民营等形式。

政府还组织军队、难民、内地无地农民与囚犯到边疆地区屯垦,如四川成立了荣誉军人生产事务局和东西山屯垦实验区。

在抗战严峻的形势下,西南地区的移民垦殖也取得一些成绩,如1941年成立的四川东西山屯垦实验区,至1943年招收退伍军人及家属743人,开垦荒地9900亩;贵州省六龙山屯垦实验区有退伍军人237人,开垦荒地802亩。

④另据1944年四川省建设厅报告,全省移垦者达17760人,开垦荒地769652亩;西康省有垦民547人,开垦荒地2025亩。

⑤由于提出在边远各省“须以交通建设并减免移民来往之交通费为首要”,⑥交通也得到发展。

1935年提出修建从云南昆明至四川坝圩、从昆明经广西百色到广东钦县海峰、从昆明经蛮允达缅甸八莫的几条铁路,并决定从速修筑成都至广州、长沙至昆明两条铁路,作为西南地区的交通干线。

⑦铁道部还制定西南地区铁路建设计划,准备修建成渝线、黔渝线与川黔线,2至4年内完成。

在公路方面,云南先后修建了滇缅公路与中印公路,滇黔公路、川滇公路、川黔公路与川康公路也相继建成通车。

云贵川三省的邮务也有所发展,至1936年,滇康邮路总长达1130里,西康设有局所20处,一些村镇也设置了信柜。

⑧边疆教育也有新的发展。

教育部先后颁布发展西南边疆教育的若干法令,如1934年颁布《捐资兴学褒奖补充办法及待遇章程》和《补助蒙藏回学生升学内地专科以上学校办法大纲》,1936,各省应比照蒙藏学生章程予以优待。

⑨1935年教育部拟订《推行西南边疆教育方案》,准备在云、贵两省增设苗民小学14所,其中云南8所、贵州6所,并在各省指定一二所师范学校添设边胞师资班。

1941年,教育部公布《边地青年教育及人事行政实施纲要》与《各边省推进边疆教育三年计划》,四川、云南、西康三省均按要求制定了边疆教育的三年计划。

1930年,中央政治学校成立蒙藏班和西康班,不久蒙藏班升格为蒙藏学校。

1931年,国民政府令边疆各地选派青年到内地师范学校学习,并制定了相应的奖励论国民政府对西南边疆及边疆民族的治理　①②③④⑥⑦⑧⑨参见行政院编纂:《国民政府年鉴》第一回,1943年7月,第10章,第165—166页。

参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编财政经济(九),江苏古籍出版社1994年版,第600—601页。

参见国民党第五次全代会:《请兴筑滇省通江通海通缅铁道以应国防需要而辟经济泉源案》,浙江省中共党史学会编印:《中国国民党历次会议宣言决议案汇编》(二),第200—202页。

《国民党第四次全代会决议案》,《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编政治(二),江苏古籍出版社1991年版,第336页。

参见行政院编纂:《国民政府年鉴》第二回,1944年10月,第12章,第19页。

参见《四川边区垦荒计划大纲》,1938年,中国第二历史档案馆藏:12全宗(2)2044卷。

参见张肖梅:《贵州经济》,中国国民经济研究所1939年印,第101—103页。

⑤　参见施珍:《成长中之中国垦殖》,《中农月刊》第6卷第9期,1945年9月30日。

办法。

1934年,中央政治学校计划在边疆建立8所分校,但并未实现。

抗战爆发后,国民政府于重庆附近设立了国立边疆学校,主要招收来自边疆地区的学生。

教育部主办的边疆教育,包括师范教育、职业教育、小学教育及社会教育等四类。

教育部在西南诸省设立6所部直属的边疆师范学校,其中云南3所、贵州1所、西康2所;设立国立职业学校4所,其中四川、西康各2所;建立的国立边疆小学,主要有四川的木里小学、凉山小学、越小学等。

①教育部在边疆地区设立的小学,属于实验和示范的性质,小学教育主要是依靠地方政府兴办。