乡村治理与新农村建设——以安徽省农村综合改革实践为例作者：时间：2010-07-10 浏览次数：2588 次【摘要】当代中国农村治理基础正经历着深刻的转型：建国后实行了很长时间的集体化使国家的治理深入农村基层是农民利益与国家利益绑缚一体的结果；改革开放后尚有农业税费将农民与国家联系，收农民的税就得为他们提供保护；免税后，则是国家政权组织和农民自组织（社会团体）共同维持治理的合法性。

农民再组织化既是对农村治理基础转型的回应，也是对市场化进程的应对，因而是新农村建设的焦点问题之一。

治理基础的变迁要求与之相适应的治理模式创新。

本文作者在此背景下，选择安徽省安庆、巢湖、滁州、宣城等4个市，10个县（区），20个乡（镇），60个村作为样本，就“农业税取消后乡村治理”和“农民参与新农村建设状况”进行问卷调查，分析了乡村治理现状和存在的问题，提出了乡村治理与新农村建设对策。

【关键词】乡村治理；新农村建设一、乡村治理的现状免农业税以来，安徽省乡村治理实践是以农村综合改革为先导和主要内容的。

2005年6月，安徽省委、省政府出台《关于开展农村综合改革试点、建立农村基层工作新机制的意见》，决定全省农村税费改革进入新阶段，改革的重点转向以深化三项改革为主要内容的农村综合改革。

改革的主要内容可归纳为“一个转变、三个建立、一个改进”，即转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系以及改进农村工作考核评价办法。

改革主要涉及五个方面。

第一，适当调整了乡镇区划和村级规模，在税费改革已经合并减少乡镇和行政村基础上，进一步减少乡镇和行政村的数量。

试点县的乡镇数量从363个减少到265个；行政村数量由6153个减少到4685个。

第二，精简并调整乡（镇）党政机关内设机构，将原有的乡（镇）机构统一调整为3~4个办公室。

首批试点县的调查资料显示，试点县乡镇的党政内设机构由改革前的1475个减少到905个，乡镇行政编制精简2137个。

第三，积极尝试推进乡镇“主官合一”的领导体制改革，党政正职实行“一肩挑”、党政领导班子成员交叉任职，大量减少乡镇领导职数，改革后的乡镇领导职数一般为7~9名。

试点县共减少乡镇领导职数2138名，减幅达48.1%；已有49.4%的乡镇实行了党政正职“一肩挑”，其他乡镇也正在陆续实施中。

第四，尝试推进乡镇事业单位改革，实行“以钱养事”制度。

改革后乡镇一般设置3~4个事业单位，数量从改革前的2601个减少到1251个。

第五，广泛推行乡村为民服务全程代理制，即在乡镇设置为民服务中心、在村设立代理点，为农民提供“一站式”服务。

本次调查，课题组共选择安庆、巢湖、滁州、宣城等4个市，10个县（区），20个乡（镇），60个村作为样本，分别针对乡（镇）、村干部和农民发放“农业税取消后乡村治理问卷调查”、“农民参与新农村建设状况调查问卷”共520份，回收有效问卷500份。

同时获得大量访谈资料，形成研究报告。

下面是部分问卷调查资料的分析结果： 在被问及乡镇政权能否撤销的问题时，95.8%的被调查者认为乡镇政权不能撤销，与之相对应，有95.6%认为乡镇政权要强化。

同时，有70.8%认为要对现行的政权进行改革。

被调查者中，有45.8%觉得自己所在乡镇的工作人员符合编制，同时有37.5%认为自己所在乡镇的人员超过了编制；在认为人员超编的人中，4.2%认为主要是公务员超编，33.3%认为主要是站、所事业人员超编，另有12.5%认为两者都很严重；然而，当问到“您所在的乡镇，乡镇干部是否愿意下岗分流”时，被调查者有62.5%选择“多数不愿意”，另有33.3%选择“有条件同意”；同样，当问及“如果买断工龄，偿还欠发工资，您所在的乡镇干部是否愿意下岗分流”时，仍有45.8%认为多数不同意,16.7%认为都会不同意，而只有12.5%认为“多数同意”，4.2%认为都会同意；与之相对应，95.8%的被调查者表示自己所在的乡镇，乡镇干部在目前情况下多数都愿意安心工作，没有人表示不愿意安心工作。

所以，58.3%的被调查者认为机构改革应以转换职能为主，只有8.3%觉得应该以分流人员为主，同时有33.3%认为应该两者并举。

在机构改革上，当问到“乡镇党委是否可以在用纪律和制度约束的前提下，把党支部书记的任免权交给村党员大会”时，41.7%认为可以，而有33.3%认为不可以，还有25%“看情况而定”；在问“您是否赞成用乡镇党委书记和乡镇长‘一肩挑'来推进乡镇机构改革”时，58.3%赞成，同时41.7%不赞成，在不赞成的理由上，不赞成的人有半数选择“不利于权力制衡”、30%选择“不利于科学管理中的决策与执行”、20%选择“责任太重而无人分担”。

同样，在村支部书记和村委会主任“一肩挑”问题上，54.2%认为有利于村民自治，而45.8%认为不利于村民自治。

与此相关联，70.8%认为对乡镇而言，村民自治是选人重要，25%则认为选举制度重要；45.8%认为农村党员可以直接选举乡镇党委书记，54.2%则认为不可以直接选举乡镇党委书记；20.8%认为可以直接选举乡镇长，37.5%认为不能直接选举乡镇长，另有37.5%认为在有些地方可以而有些地方则不可以；当问到“不由上级委任，您是否有信心参加乡镇党委书记的党员直选”时，29.2%表示有信心，15%则表示没有信心，另有37.5%觉得可以尝试。

在另外一份针对村民的问卷调查中，对于村民选举问题，被调查者对村民自治的热情不高，多数不愿参加村委会竞选，他们最关心的依然是关系自己当前切身利益的事项。

问被调查者“如果有机会，你会参加村委会干部的竞选吗”，有一半人表示不愿意，同时12.5%“不一定”，只有31.3%愿意，少数人未作答；而对于村委会民主选举，则有90.6%的被调查者愿意去投票，6.3%“不一定”；当村里召集村民开会时，48.4%的被调查者表示“我”去的次数最多，14.1%选择“丈夫（或妻子）”去的次数最多，7.8%选择“一起去”，6.3%选择“爸爸”，1.6%选择“妈妈”，3.1%选择“公公”，1.6%选择“婆婆”，17.2%表示其他人去的最多。

当问及被调查者所关心的公共事务时，被调查者中关心“集体福利”一项的人最多，占样本总量的32.8%，关心村庄规划、医疗卫生和扶贫济困的各有31.3%，关心村民选举的有23.4%，关心财务收支状况的有18.8%，关心科学教育的有15.6%，关心纠纷调解和治安管理与环境治理的各有10.9%,关心计划生育的有7.8%,关心村庄文化建设的有4.7%,关心其他事物的有4.7%。

当问及并村是否科学时，62.5%选择“是”，33.3%选择“不是”；同时，58.3%认为可以并组，37.5%认为不可以并组；41.7%认为撤并乡镇利大于弊，12.5%认为撤并乡镇弊大于利，还有45.8%认为很难分清弊大还是利大。

问卷最后一项的调查显示，被调查者知道安徽省“千村百镇”工程的占14.1%，10.9%表示“了解一点”，高达75%的被调查者均表示不知道。

分析结论是，大多数被调查者认为乡镇政权不能撤销，而是应该强化；乡镇机构存在超编现象，主要是站、所事业人员超编；多数乡镇干部不愿意下岗分流，因此多数人认为乡镇机构改革应以转换职能为主，而非分流人员；在乡村合并和“一肩挑”问题上，被调查者意见有着较多的不一致：支持合并乡镇者未过半数，支持并村者比例较高，但考虑到调查样本乡镇干部所占比例较大，乡、村干部两相加权分析结果仍是支持者未过半数；在乡村干部“一肩挑”问题上，虽然有接近6成的人赞成，但也有相当比例的人表现出怀疑和担忧。

而在村民自治问题上，超过半数的村民表达了不愿参与的意向，说明乡村治理主体存在结构性缺失问题。

对于安徽省目前正在推行的“千村百镇”工程，农民知者寥寥，说明，农民对新农村建设的关心程度依然不够。

二、乡村治理的主要问题以推进农村综合改革为主要途径的乡村治理实践取得了一定的成效。

初步表现在，农村公共服务资源得到整合，乡（镇）政府职能开始向服务型转变，基层干部的工作积极性得到增强，农民群众也从服务方式创新中初步尝到了实惠。

然而，鉴于改革的复杂性，在到目前为止的改革进程中也暴露出一些问题，需要在深化改革时给以充分重视。

在上述改革内容中可以看出，“乡村合并”与“一肩挑”是农村综合改革的核心，因而也是进行最彻底的。

而这两者基本上都是全面免农业税后乡村财政困境倒逼的结果。

首先是乡村合并问题。

并乡导致基层政府治理的半径成倍增大，但并非是治理效率的同步增大。

人民公社制度解体后，乡镇规模一般是建立在以前的公社规模上的，而公社的规模又是经历了大小公社试错基础上的（早期大公社的并乡并村最终还是回到以历史形成的自然集市或冲突社区为中心的小公社）。

人民公社时期，为了应对公社规模较小导致中观治理缺乏效率的办法是增加区一级县的派出机构，这也是历来政府治理过程中出现断档时采取的常规措施，一般不会采用合并基层行政区划的方式进行。

这与政府治理的有效性边界是相关的。

从并乡的实际后果来看，合并后的乡镇的治理水平普遍下降，尤其是被“吞并”乡镇的政治、经济、文化和社会治理状况不断恶化，渐成“飞地”：道路失修、集市衰败、治安混乱、教育设施陈旧、文化生活贫乏……究其所以然，“鞭长莫及”毫无疑问是一个重要的原因。

伴随并乡运动的是并村运动。

村现在虽非国家行政治理单位，但乡镇政府却热衷于并村，并以行政命令强制推行。

人们一般将自然村落叫做“熟人社会”，村则称做“半熟人社会”，这本是实现“村民自治”的社会基础，可合并后的村有的相当于原来的三、四倍，人口多达万儿八千，面积是方圆数十平方公里，而村的治理又非政府治理，难有那么多的行政资源可资利用，因而给村民自治和农村社区建设造成诸多不良后果。

其次是“一肩挑”问题。

“一肩挑”的初衷是提高行政效率，本质上仍然是出于乡村财政困境倒逼现状进行减负的目的。

“党政一肩挑”并非什么新鲜的事儿。

在村委会选举时一开始叫“交叉任职”，后直接改为村支部书记兼村委会主任。

但是这种一肩挑是建立在“两票制”选举基础上的，而且村级治理不属于行政管理，是自治。

将这种一肩挑移植至国家政权机构，且不说其是否可行，最起码与党政分开的基本原则不符。

任何行政改革不仅要关注行政效率的提高，也要顾及这项改革本身是否符合现代法理性基础为前提。

而在实际行政治理结构中，传统的乡镇党委书记和乡镇政府主官都已有约定俗成的权力分配模式，即乡镇党委书记被称作“一把手”，乡镇长最多也就是副书记兼因而也叫“二把手”。

还有“三把手”、“四把手”……，政府要做的事，党委都要负责任，所以书记不当家是不成的。

所谓出现分工重叠，多头领导主要是乡镇长须选举，书记是任命，所以乡镇长不“抢”着当上几回家，有时候是全无政绩，如何向“选民”交待？尽管如此，家还是书记当着的，乡镇长再出头，也还是个敲边鼓的角儿，最多充当个“二把手”。