识，强烈的自主意识使得人们要争取更多的权利 & 西 方的资产阶级革命与中国的民主革命就是如此 ’ 。政 府的专制权力逐渐被剥落，权力重心渐渐向公民化 了的民众倾斜。政府与民众的关系模式逐渐转向“民 众本位”。在我国民主革命成功后，人民成了权力的 主体，政府只是人民意志的代行机构。显然，政府行 为的价值取向应是“民众本位”。
务作用和引导规划作用。
!% 绩效指标在整体统一性方面的扭曲。
!% 职能界定不科学、不明确，导致部门管理工
社会的发展，人民生活的改善应是全面的、可持 作交叉重叠、相互矛盾。从而使现有绩效指标设定和
续的。而地方政府作为一区域内的权威组织，是唯一 考核工作混乱无章，缺乏统一性、系统性。
能够在宏观上引导本地产业在系统的、可持续发展
!( 中 国 体 制 转 轨 与 政 府 行 为 的 价 值 取 向 转 变。
改革开放以前，政府成了社会生活的组织者和 社会各系统的指挥中心。在政府与民众的关系上，以 政府是由人民选举、人民代表组成、为人民服务为政 治前提，强调政府管理的权威性，忽视对具体民主参 与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少有效监督， 甚至以政府利益取代民众利益，奉行典型的“政府本 位”的价值取向。这种以政府为本位的行政行为一定 程度上有利于政府进行社会动员，统一配置社会资 源和保持社会平衡发展，但是，其弊端随着生产力的 发展、尤其是改革开放的深入日益显露出来。它抑制 了人们的主动性、积极性和创造性，同时，由于权力 过分集中而又缺乏有效的监督与制约，滋生出难以
地方政府直接面对广大民众，其管辖的事务非
的框架内运行的组织。这就要求地方政府制定各项 常具体、庞杂。且随着社会分工的深化，政府职能的
指标时，综合反映社会发展的全面性与协调性，而不 规模日渐膨胀，范围不断拓延。现在面临市场经济体
能只侧重某一方面。但目前我国一些地方政府由于 制下政府角色的转变，地方政府在对自身职能外延
二、当前地方政府绩效评估价值的扭曲 政府绩效评估是上级政府对下属机关及其工作 人员的有效监督手段。在不同的时期、不同的条件 下，其绩效评估的内容和方式都有所不同，但其宗旨 必须与政府行为的价值取向相一致。地方政府作为 政府的一部分，自然也要遵循社会主义市场经济条 件下“民众本位”的价值选择。各项政策的指定、执 行、绩效评估指标的设定，都要符合民众的实际需 求，有利于人民生活水平的提高。 当前地方政府的绩效评估仍沿用计划体制下的 “政府本位”模式，这种模式促使许多下级机关为完 成上级下达的各项政治、经济指标，无视民众的实际
“乌纱帽”也受影响。所以，做假数据，虚报指数等欺 务。但当前我们很多地方政府，在绩效评估时，唯上
上行为比比皆是。“数字出政绩”成其一大特色，整个 级指标马首是瞻，为了在绩效评估中充分显示自己
绩效指标体系充斥着虚假数字，严重背离了客观实 的卓越“政绩”，取悦于上级部门，保全和维护自己的
在性的本质要求。
还没完成服务于市场化的转变，制定绩效指标随之 的界定和内部体系的构建还认识不清。原有的由企
缺乏系统性和有机性，甚而还相互矛盾，让执行部门 业本身或社会中介组织承担的职责尚未从政府中剥
难以适从。如：西北某县，经济以林业为主，&’( 的 离出去，而新增的社会管理、公共服务又大量涌入，
大部分都来自木材的采伐。当地政府为保证经济总 致使各地方政府在职能划分上难以把握明确的标
状况与市场经济规则，用强行摊派、行政命令等方式 施政，使得民众苦不堪言。究其原因，是政府绩效评 估指标的价值取向发生了扭曲。具体表现在以下几 方面：
%& 绩效评估指标在导向性方面的扭曲。 在社会主义市场经济条件下，地方政府的行为 价值取向应该体现于“民众本位”，具体表现在维护 市场的正常运行和为民众提供多方位的服务上。其 绩效指标体系就要突出反映人民生活水平的变化和 政府服务能力的高低，并以此引导政府工作向提高 人民生活质量，增强公共服务能力的方向发展。但当 前地方政府的绩效指标设置与“民众本位”的价值取 向严重背离。政绩的考核多看产值、税利，看修造了 几条马路，盖了几栋楼房，而对人民的实际生活水平 如实际收入、就业比例、住房条件等情况则无人问 津。在这种绩效指标引导下，许多地方政府为了以大 投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派， 盲目搞大开发、大建设，争取多出、快出“一望而知的 政绩”。还有的地方政府，为达标、超标，编造假数字， 蒙骗上级，以显“政绩”。这些行为败坏了政府的形
绕着“赶超”这个中心。指标设定只追求单纯的数字 据当地条件和人民的实际需求来确定。在绩效评估、
任务，与当地的实际条件和民众需求严重脱节，致使 考核过程中，要看是否实实在在地促进了本地区的
很多工作最终不可能达到预期目的。而任务指标完 综合发展，是否实实在在地提高了人民的生活水平，
不成，本部门在上级心目中的“形象”大损，干部的 决不能为“赶超”而赶，许多政府部门“只唯上，不唯下”。
)% 绩效指标在客观实在性方面的扭曲。
在社会主义市场经济条件下，政府只是为民众
目前某些地方政府在上级领导部门指标压力和 提供公共服务的权威组织。这就要求各种绩效指标
“赶超”先进的口号下，其绩效指标的设定、评估都围 的设定必须以“对人民负责”为原则，实事求是地依
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公共行政
评估的价值取向分析
根治的腐败。 社会主义市场经济建立以后，市场取代政府成
为资源配置的主要力量。民众在市场竞争中强化了 主人翁意识、平等意识和利益观念，这实际上要求政 府在其行政过程中，要充分尊重作为国家主人与纳 税人双重角色的民众的民主政治权利和经济合法权 益。这种政府与民众的关系模式客观上要求政府的 价值取向由“政府本位”向“民众本位”转变。
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象，影响了干群关系。
当前，我国经济体制已由计划转向市场，这就要
这种只看产值、税利、马路、高楼等有形绩效指 求我们的政府由“政府本位”的直接生产者，全面、具
标的设定，实际上是计划体制思维的延续。它不仅没 体的管理者、控制者，转变成为“民众本位”的公共服
#% 政府与民众的关系决定政府绩效评估的价 值取向。
政府行为的价值旨在为公民乃至社会谋福利。 政府行为实际上是其主体 & 政府 ’ 与客体（民众）之间 相互关系的过程。政府行为的价值取向，通过其行为 的具体运作过程，体现为其行为的主、客体即政府与 民众之互动关系的模式。依据其价值取向不同，可分 为“政府本位”与“民众本位”。
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对当前地方政府绩效
! 李静芳
所谓政府绩效评估，就是对政府及其行政人员 “政绩”的评估。它是用一定的目标尺度，考核、判断
该政府及行政人员所取得的成绩。本文从政府与民 众的关系入手，对当前我国地方政府绩效评估的价 值取向作一探讨性分析。
一、政府行为评估价值取向的演变：从“政府本 位”到“民众本位”。
能引导地方政府把工作重心放到提高人民生活水平 务者。但是，目前有些地方政府还没有完成角色转
上来，而且，在人民自主意识不强，监督不力的情况 换，受计划体制影响较深，没有能够使政府以“社会
下，还一定程度上给腐败分子留下可乘之机。真可谓 服务者”和“社会参与人”的身份发挥重要的公共服
苦了一方百姓，乐了某些贪官。
有制度因素，也有操作层面的因素。
府行为价值取向。
#% 角色没有及时转变，社会定位不明确，导致
* 作者单位 中共中央党校政法部 +
绩效评估的导向错误。
* 责任编辑 励精 +
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据，也难以构成有机的统一体系。致使各单位在不同
这种庞杂、各执一方的绩效指标，使地方各职能 职责和目标推动下，工作体现出较大的主观性和随
部门为应付不同类型，不同部门的指标要求，不得不 意性。
四处周旋，疲于抵挡。为确保自己现有利益，各部门
)% 对自身的服务性角色把握不准，没有真正认
要费很大心思去权衡各指标对己的利害大小，因而， 清自己工作的服务对象和服务职责。而且受官僚体
切身利益，自觉、不自觉地把上级部门视为工作服务
三、绩效评估价值的扭曲成因分析
的对象和绝对负责人，混淆了实际中的服务对象
当前地方政府绩效指标与社会主义市场条件下 ———民众，忽视了人民的真正利益。这样，就从根本
政府行为“民众本位”的价值取向相背离。其原因，既 上背离了社会主义市场经济条件下“民众本位”的政
量的增长，每年都把采伐木材的数量作为该县林业 准，许多管理工作交叉重叠、多头共管，彼此相互推
部门的业绩考核指标，且逐年提高。但与此同时，上 诿、矛盾重重。如此混杂的职能体系，自然导致各级
级环保部门又出于环保需求，给该林业部门下达了 监管部门在设定绩效评估指标时，缺乏制度化的依
采伐量逐年下降的指标，令该部门无所适从。
阶级社会产生初期，统治阶级通过其意志执行 系 统———政 府 实 现 其 对 被 统 治 阶 级 ——— 臣 民 的 控 制。欧洲的中世纪与中国的封建社会尤是如此。这时 政府与民众 & 臣民 ’ 的关系模式表现为“政府本位”。 随着生产力的进一步发展，社会化大生产的生产方 式使人们增强了自主联合、协作互动等自我主体意