法官员额制的新问题及其应对拜荣静（兰州大学法学院，甘肃兰州 730000）摘要：最高人民法院发布的《第四个五年改革纲要（2014—2018）》再次明确提出建立法官员额制，并提出了部分配套措施，而且试点法院也纷纷展开了员额制改革的试点工作。

作为司法改革的重要组成部分，法官员额制符合司法运作的一般规律，其对于司法效率的提高、司法公正的推进有着十分积极的作用。

但是法官员额制改革虽尚未全面展开，其遇到的问题却已逐渐呈现出来。

问题的产生原因一部分是由于当前我国的司法制度造成的，另一部分则是员额制改革所必然遇到的问题。

因此，对于员额制改革，一方面要抱着积极应对的态度，支持改革的进行；另一方面，要积极解决改革过程中遇到的问题，提供相应预案，未雨绸缪，以减少改革的阻力，推动改革的顺利进行。

关键词：法官员额制；入额；法官助理；遴选机制作者简介：拜荣静（1971—）男，河南孟县人，兰州大学法学院教授，主要从事刑事诉讼法、证据法学研究。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2016)02-0055-08 收稿日期：2015-11-21当前，我国司法改革正在按照既定部署进行，法官员额制作为其中一个重要环节，对我国以审判为中心的诉讼制度完善有着非同一般的意义。

推行法官员额制符合审判权运行的一般规律，无论是在宏观层面还是在微观层面，均有利于我国司法制度的良性发展。

“本次司法改革应该确立以尊重和服从司法规律为立足点，以中国国情为参照的改革战略。

以尊重和服从司法规律为立足点，就是要尽可能地按照司法规律去考虑司法制度层面的设计规划，否则，今天的改革举措很快就会成为明天的改革对象，这种情形如果发生在经济领域，问题也许不大，但是，发生在国家政治制度领域，就可能蕴含很大风险。

”［1］最高人民法院早在1999年发布的《人民法院五年改革刚要》中就明确提出：“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证质量和审判效率的前提下，有计划、有步骤地确定法官编制。

”并在此后不同时期分别制定了对法官进行员额制改革的文件，只是员额制改革始终未能实质推进和全面展开。

在前期试点过程中，履职法院做了大量制度建设，取得了阶段性成果，但是也暴露出一些问题。

一、法官员额制的推行机理（一）优化司法资源配置法官员额制最基本的内涵就是确定法官员额，将各个法院法官人数固定化，使其专职行使●司法改革专题特约主持人：陈瑞华・55・・哲学社会科学版2016・2审判权，至于与审判相关的其他事物则交由专门的人员去处理。

这样就为法官节约出了大量的时间和精力专门审理案件。

将法院的其他人员分为司法辅助人员（书记员、法官助理、法警、执行人员）和行政人员，使其各司其职，这样就极大地优化了司法资源配置，发挥“1+1>2”的效果。

人们常说团队的配合才是最有效的运作方式，司法资源同其他资源一样也是有限的，只有对其进行合理的配置，才能确保其发挥最大的作用。

法官员额制的确立就是为了让法官从纷繁复杂的与审判关系不大的各种事务中解放出来，进而直接从事自己的专职审判工作，以提高审判工作的效率。

（二）以审判为中心公正司法在我国，司法公信力历来为人们所诟病，当然这并非仅仅由于我国司法工作人员素质不高造成的。

近些年来随着我国司法培训和业务提升的加强，法官的素质已有大幅提高，但是司法公信力依然是人们关注的焦点。

审判活动的运作无非包括两个方面——法官和司法制度。

如前文所述，法官的素质在不断地提升，而司法公信力依然未达到人们的期许。

这时就要关注司法制度设计的合理与否，因为法官最终要受到司法制度的制约，所以制度的合理与否才是决定司法公信力的主要因素。

当前，我国对法官并未确立明确的制度和职业保障，这不仅使法官与“正规化、专业化、职业化”的具体要求有着不小的差距，而且使得法官在审理案件的过程中适用法律无法达到统一标准，甚至不会为达到某种标准而努力。

这样就给了法官自由裁量的相对空间。

法官员额制为法官入额和退出确立了明确的标准，而且对法官的工作内容也有了明确规定，法官只需要做好自己的分内之事，不再受到其他因素的干扰。

此外，对法官的职业也提供了充分的保障，消除了其后顾之忧，这就极大的保障了法官工作的平稳性和安定性，使法官在审理案件时可以完全按照法律和内心确信去认定事实并适用法律，这对于提升司法公信力无疑有着巨大的作用。

（三）承办案件的问责机制在所有社会公正中，最引人注目的无疑是司法公正。

司法作为维护社会公正的最后一道防线，其对正义的追求和实现是其存在的基础和价值体现。

随着近些年来“佘祥林案”“赵作海案”“呼格案”等一批冤假错案的平反，人们对法官的关注度也大大提高。

毕竟法官作为案件的裁判者，裁判结果的正确与否与其有着直接的关系。

错误的裁判结果不仅对当事人的权利造成了重大侵害，也使国家司法权威性蒙受损失，严重破坏了公民对司法的信任。

因此，对冤假错案的承办法官有必要实行问责机制，这一方面有利于警示法官公平公正办理案件，另一方面也体现了国家对司法公正的追求和人民权利的维护。

但是由于我国现行司法制度的不完善为法官问责机制的实行带来了很大的困扰，尤其是法官身份的模糊性，使得案件的实际裁决者难以明确，“审而不判”的现象大量存在。

法官员额制则为破除这一障碍提供了良好的途径，即“让审理者裁判，让裁判者负责”。

实行法官员额制就明确了法院的法官数量，明确了法官的职责范围，这样法官在审理案件时就会自动避免甚至阻止外界的干扰，进而公平公正地审理案件。

（四）法官职业化的内在要求法官职业化是司法队伍建设的内在要求，只有一支高度职业化的法官队伍，才能高效地完成繁重的审判任务，因此法官职业化建设也是我国司法改革的重要目标。

2014年十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。

2015年最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》将“全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”作为此次司法改革的任务目标。

由此可见，法官职业化改革已成为我国司法改革的重心所在，法官职业化改革已变得刻不容缓。

法官的职业化需以法院人员的分类管理为前提，以法官员额制度的确立为基础。

法官员额制一方面要求法院人员的分类管理，以区分法官和其他人员；另一方面，要求法官入额的严格选拔，以保证法官队伍的整体质量，这就大大提高了法官的专业化水平，满足了法官职业化的内在要求。

任何职业的进入都需要以一定的标准予以衡量，法官员额制的设立就是为从事法官职业确立了必要的条件。

但是法官员额制改革不应当被看成是某种人员资质筛选机制的建立，也不应当被看成是为法官单独序列利益增收所做的制度铺垫，而应当被作为一种法官身份确认和认同机制的实践。

［2］法官职业化与法官员额制度可以说是互为表里的关系，法官要实现职业化的要求必然要进行员额改革，而法官员额制度的确立也为法官职业化铺平了道路。

・56法官员额制的新问题及其应对二、法官员额制试点改革引发的新问题（一）制度革新与制定法的冲突制度革新必须有相应的法律与之相适应，尤其是关于国家某项制度的改革更是如此。

法官编制改革最早源于1999年最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》，其中第34条规定：“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确立法官编制。

”虽然改革纲要未明确提出实行法官员额制，但已初步提出了对法官定编工作的研究。

2001年6月30日通过了修订后的《法官法》提出了实行法官员额制，但新修订的《法官法》并未对法官员额制进行相应的明确规定，相反，其中有些规定还为现在推行法官员额制设置了障碍。

《法官法》第2条规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。

”即法院中具备审判职称的人全部为法官，而第50条则规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。

”通过分析可知，第2条认为拥有审判职能的全部人员为法官，而第50条则要求确定法官员额，使其成为真正的审判法官。

《法官法》一方面以距离的方式确立了法官的范围，另一方面又要求通过员额比例确定法官，这就造成在法院中法官的数量大于非法官，因此就与法官员额制的要求相冲突。

另外《人民法院五年改革纲要》第33条规定：“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。

”即要求取消助理审判员，但是《法官法》第2条依然将助理审判员列为法官，而且规定了比其他法官更为简便的任免程序。

于是在现实中就造成了大量由助理审判员审理案件的现象，对案件的质量产生了一定的影响。

此外，助理审判员的大量存在也为推行员额制改革带来了不小的困难，因为助理审判员在法官中占有很大的比例，但是他们的资历各方面相较于其他法官又不占优势。

因此，他们是成为入额法官希望最小的一部分人，所以也是对员额制改革反对最激烈的一部分人。

（二）员额比例的确立标准法官员额比例的确立标准是法官员额制实施过程中遇到的一个不可回避的问题，员额的多少直接影响到员额制改革的效果。

如果员额比例过高则降低了司法效率，浪费了司法资源，就失去了进行员额制改革的意义；如果员额比例过低，则加大了法官的工作量使得法官不堪重负，难以保证裁判质量进以及司法公正的实现。

所以确定合适的员额比例标准，对于员额制改革的推行而言有着重要的意义。

但是由于我国地理及人文环境的巨大差异，法官员额比例要确立合适的标准，依然存在较多的困难。

首先是地域问题，我国地域面积广阔且各省面积极不均匀，而且我国各级法院的设立均与行政区域划分保持一致。

因此就导致有的法院管辖面积广阔，有的法院管辖面积狭小，这对法院的员额确立就会产生很大影响。

其次是辖区内的人口数量，我国的人口数量也同样分布极不均匀，西部地广人稀，东部人口稠密。

一般而言，人口越多案件数量越多，因此所需的法官数量也较多，但是并不能排除某些例外的存在。

再次是经济发展因素，由于位置、政策等各种因素的影响，地区经济发展不平衡是必然的，这种不平衡性就会导致案件的多寡及难易的差异。

经济越发达，则案件纠纷越多，案件也越复杂，因此所需的法官员额也越多；反之，则越少。

最后是法官的素质，法官的素质直接影响到办案效率和办案质量。

法官的职业素质越高办案效率就越高；反之，则越低。

以上四个因素只是影响法官员额比例确立标准的主要因素，如果仅考虑单个因素的影响，确立员额比例的标准并不困难，但是当各种因素同时起作用时，确立一种合适的标准无疑是一个巨大的挑战，况且其中的许多因素又是不断变化的。