• 备查的法律意义在于：有利于加强对行政 法规和行政规章的监督管理，有利于行政 法律规范本身的内部统一和协调，也有利 于社会主义法治的统一。
• 注：备案本身只是立法程序的一个后续阶 段，而不是立法本身。
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（二）行政立法听证制度及其实践问题 • 听证制度的渊源
源于英国普通法上的自然公正原则 （natural justice），最初是支配法院活 动的一个程序规则，即任何人不能不经审 问就受处罚，法官必须听取双方意见才能 作出判决，这一原则后来就被移用到行政 程序中，成为支配行政机关活动的一个原 则。它的法律术语为听证（hearing），是 公正行使权力的前提和基本内容。
二是行政法规和规章的主要内容不涉及其 他部门业务的，则由主管部门负责起草。 制定行政法规、规章最具有实质意义的程 序是征求意见。
起草的程序： 行政法规的起草程序：《行政法规制定程 序条例》第三章（第10条至第16条） 规章的起草程序:《规章制定程序条例》（第 13条至第17条）
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（3）审查 定义： 指行政法规、规章草案拟定之后 送交政府主管机构进行审议、核查的制度。 主要内容： 1、制定法规、规章的必要性和可行性 2、是否符合党和国家的方针、政策、法律 以及上一层次规范性文件的规定 3、是否在本机关的权限范围内，是否有越 权或滥用职权的现象 4、法规、规章草案的结构、文字等立法技 术是否规范
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第三讲：行政立法行为
本节内容： 一、行政立法的概念与性质 二、行政立法体制 三、行政立法主体、权限与名称 四、行政立法的程序 行政立法听证制度及其实践问题
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• 五、对行政立法的监督 • 1、备案审查制度 • 2、权力机关的监督 • 3、上级行政机关的监督 • 4、司法机关的监督 • 5、行政法规审查制度及其实施存在的问题 • 六、行政规范性文件的概念、性质、种类及
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典藏5P、PT 是否符合上报手续，以及相关的资料、 说明是否齐备等 审查的程序： 行政法规的审查程序：《行政法规制定 程序条例》第四章 17条至25条 规章的审查程序：《规章制定程序条例》 18条至26条
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（4）决定 定义：又称“通过”，是指行政法规、规
章在起草、审查完毕后，交由主管机关的 正式会议讨论表决的制度。 程序： 行政法规：《行政法规制定程序条例》五章 26条 规章:《规章制定程序条例》五章27、28条
政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式 和顺序。 行政立法程序应由宪法、法律做原则规定， 然后再由配套的法规作具体、详尽的规定。
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典2藏、PP行T 政立法程序 根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》 和《规章制定程序条例》的规定，结合近年来 的立法实践，可对行政立法程序作一概括性的 阐述。
（1）立项 定义：指各级人民政府的法制机构或者各级人 民政府所属工作部门，根据国民经济和社会发 展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行 政立法的五年计划和年度计划
其法律效力 • 七、对行政规范性文件的监督（中外比较） • 如何建立规范性文件审查机制？
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• 参考著作： • 1、刘莘：《行政立法研究》，法律出版社，
2003版 • 2、叶必丰 周佑勇：《行政规范研究》，法
律出版社，2002版
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四、行政立法的程序
（一）行政立法程序 1、定义：指行政立法主体依法定权限制定行
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美国的听证是公民根据宪法“正当法律程 序”条款所享有的权利。美国国会1946年 通过的《联邦行政程序法》对听证作了明 确的规定，分为正式听证和非正式听证， 前者是审判型的听证，指双方当事人提出 证据，并反证，经相互辩论，由审理的行 政执法机构依听证记录作出决定；后者指 当事人在听证会上陈述主张，提出意见， 供行政机关制定法规或决定行政措施时参 考。《联邦行政程序法》将听证制度作为 行政程序的核心，此后各国在制定有关程 序的法律、法规时都有所借鉴。
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（5）签署与公布 • 签署与公布是行政法规、规章生效的必经
途径和必要条件。 • 程序： 行政法规： 《行政法规制定程序条例》五章
27至27条 规章《规章制定程序条例》五章 29至32条
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（6）备案
• 定义：指将已经公布的行政法规、行政规 章上报法定的机关，使其知晓，并在必要 时备查的程序。
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（2）起草
定义：是指对列入计划的需要制定的行政 法规和规章，由人民政府各主管部门分别 草拟法案。
行政法规和规章的起草一般有两种： 一是较为重要的行政法规和规章，其主要内
容涉及几个业务部门业务的，由政府法制 机构或主要的部门负责，组成由有关部门 参加的起草小组进行工作。
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典藏PP、补充、清理等各项工作。
立法项目的选择 首先，要认真研究每个立法项目的必要性。 其次，要研究立法项目的可行性。 再次，要明确该立法项目在法律、法规、规 章体系中的地位，以免法规、规章相互之间 的交叉 和冲突。
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“立项”程序 制定行政法规的“立项”程序： 《行政法规制定程序条例》第二章（第6条至 第9条） 制定规章的“立项”程序：《规章制定程序条例》 第二章（第9条至第12条）
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德国有“法治国”理论，法国有“行政法治 原则”理论等，各国经发展完善，内容虽 有差异，但都具有深厚的法理基础和大体 相同的内容，即都有着告知和通知、公开 听证（除涉及国家秘密、商业秘密和个人 隐私外）、委托代理（允许获得必要的法 律帮助）、对抗辩论及制作笔录等共同点， 对有关国防、外交的规章，紧急与临时性 处分都不适用听证。可见从总体上各国的 听证范围都经历了一个由窄到宽的过程。
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• 涵义： 指行政机关机关在制定行政法规
和规章的过程中，就事实问题和法 律问题，以听证会或者其他方式， 听取有关团体、组织和公民的意见， 特别是听取与该法案利害关系的当 事人、专家学者的一项程序性法律 制度。
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•我国现有听证制度的有关规定 我国的听证制度借鉴于西方国家，但也