第七章公共预算
7.1复习笔记
一、公共预算概述
1．公共预算的含义
（1）现代公共预算的含义
现代公共预算是指必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。

它不仅是财政数据记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。

这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准。

它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经立法机构批准与授权后方可实施，并公之于众。

现代公共预算制度已作为现代国家进行国家治理的基本制度。

（2）现代公共预算的特点
①现代公共预算是“控制取向”的，它希望通过建立两种基本控制机制构建对公民负责的政府。

它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。

②现代公共预算的目的是通过这两种控制机制确保政府各部门对政府首脑负责，政府整体对立法机构负责，进而确保整个政府对公民负责。

③现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。

④19世纪的现代公共预算最后形成一种基数加增长的资源分配模式，即在详细分项列支预算格式的基础上，每年预算申请依据上一预算年度形成的预算基数，并在此基础上加上彼此“公平”的增长份额。

这种资源分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效
率的项目转移到高效率的项目。

（3）现代公共预算发展出新的功能
①20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来。

②20世纪60年代的计划—项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造了条件。

③20世纪70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率。

④20世纪80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。

2．公共预算的功能
（1）控制功能
控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。

19世纪形成的现代公共预算就是这种预算体系。

（2）管理功能
管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。

20世纪50年代出现的绩效预算就是这样一种预算体系。

（3）计划功能
计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。

20世纪60年代出现的计划项目预算最集中地体现公共预算这一功能。

3．公共预算的目标
公共预算在三个层次上影响公共部门运作，有三个层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。

从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。

公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。

（1）总额控制
①总额控制的定义
总额控制是指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。

财政总额控制要考虑两个变量之间的相互作用，即收入和支出的相互作用。

总额控制意味着预算参与者不能随意增加收入和追加支出的限额。

②总额控制的必要性
总额控制之所以必要，是因为资源要求总要超过可用的资源。

资源总是供不应求的，而所有的利益相关者都希望在预算中实现自己的利益追求。

如果不对总额控制，那么，公共支出可能失去控制，进而导致财政风险。

（2）配置效率
由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配置效率非常重要。

在实行市场经济的国家，有两大基本资源配置机制：市场机制和公共预算。

公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理性依据将一定数量的财政资金配置给活动A而不是活动B？如不讲究效率，资金分配很简单。

但资金要分配得有效率绝非易事。

要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。

（3）运作效率
运作效率是指在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。

改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。

①控制。

在预算执行中，基本控制机制是必要的。

否则，就会出现贪污、挪用与浪费。

②灵活性。

在控制的同时，必须确保各部门拥有一定的灵活性，否则就会失去效率。

③激励。

预算需要将节约与创新的激励植入财政交易管理，因为过分的控制可能会产生负激励。

④协调。

在预算执行过程中，还必须考虑协调问题。

这种协调既包括负责控制的预算机构与支出部门和收入征收部门间的沟通协调，包括将现金流入和流出间的协调，也包括政府与立法机构间的沟通协调。

（4）财政问责
公共预算的最终目标是财政问责。

它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。

①财政问责的发展
a．17～19世纪之前，财政问责主要是指政府官员尤其是财政官员必须履行的对君主的受托责任；
b．17～19世纪，财政问责的重点是防止决策者将公共资金用于私人目的，确保公共资金全部用于公共目的，因而在预算过程中设置各种监督与控制机制；
c．20世纪80年代以来，一些国家开始进行结果导向的新绩效预算改革。

②政府预算的作用
a．财政问责是建立责任政府的关键。

公共预算是政府关于未来某个时期的收支测算，它反映的是政府在未来某个时期内的活动选择以及相应的成本估算，是政府的政策选择以及
相应的政策成本测算。

b．一个按全面性原则编制并向社会公开的政府预算将发挥这样的作用：
第一，它能告诉立法机构和公众，政府在未来一年或者更长时期内准备做什么事情，分别要花多少钱。

第二，通过政府预算可以非常清楚地判断政策制定者是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可以分析政府是否有效率地配置资源。

如果没有这样的预算，就无从知道政府的活动选择以及相应的成本，就无法使政府履行它应该向公民承担的财政责任。

二、我国的预算改革
1．预算改革前我国预算体制存在的问题
（1）预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制除财政部门外，还有其他部门拥有资金分配权，财政部门作为核心预算机构的地位非常不明确。

此外，随着预算外财政的膨胀，各支出部门也拥有可自主支配的预算外资金。

在资金分配权分散的同时，我国预算编制继续采用原来的功能预算模式。

这造成了很多问题：一方面，使财政部门无法编制出包含所有财政收支，反映全部政府及部门活动的政府预算；
另一方面，传统功能预算编制模式比较简单、粗糙，即将支出按它们在经济建设中起的功能进行汇总，将收入按其经济性质分类进行汇总，这使得预算编制不能将资金细化到部门和具体项目。

（2）财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制
我国长期实行分散的财政管理体制，具有的主要特征是：
①现金余额分散。

没有财政单一账户体系，一方面，各支出部门都在商业银行开设账户，
现金余额被分散；另一方面，在收入征收过程中，存在很多过渡性账户。

②采购分散，付款分散。

各部门自行采购商品或服务，并直接通过自己在商业银行的账户向商品和服务的供给者支付款项。

③财政交易监管和会计控制分散。

我国政府会计包括相互分割的三套体系：行政单位会计、事业单位会计和代表政府整体的总预算会计，它们分别对发生在不同领域的财政交易进行记录和处理。

这种模式下没有任何一个会计体系能对发生在整个支出周期的财政交易进行完整记录和监管。

（3）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能
①由于政府预算的编制非常粗糙，使得人大无法从中央预算草案中看出经费预算与中央部门工作间的对应关系，也就无从发挥监督作用。

②预算只编制到类一级，没有落实到具体部门和项目，部门在预算年度的支出预算，是由财政部门根据人代会批准的总预算，参照上一预算年度的预决算数以及本预算年度的变化情况等因素分解确定的，并由财政部门下达，这就使人代会批准的预算意义不大。

2．1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算
（1）1999年预算改革的主要内容
1999年，财政部开始着手实施部门预算改革。

部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算，“一个部门一本预算”。

①采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。

②规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的。